2011年3月11日发生的东日本特大地震及其引发的海啸和核泄漏事故，不仅对日本人民的生命财产造成巨大损失，也给全球经济带来了一定冲击。这使得三年之前曾经有过四川汶川大地震惨痛经历的中国人民感同身受，对于构建科学、安全的巨大灾害应急体系，最大限度减少灾难损失的重要性和紧迫性有了更加深刻的体会。日本是一个地震多发国家，长期以来在防震减灾方面积累了丰富的经验，并形成了较为完善、有效的巨灾应对体系。这次千年一遇特大地震的威力远远超过了预设灾害标准，现有的防灾体系并未有效阻挡如此巨大的冲击，也暴露出了日本在核电站安全等方面的漏洞，值得全球引以为戒和采取进一步的安全措施。但是，这并不能说明日本在过去长期积累形成的防震减灾经验，尤其是将环保和防灾理念融汇其中的城市规划方法已经过时，反而进一步体现出做好这些工作的价值。

一 日本城市规划的理念与方法

日本在长期的城市规划建设中有以下五点经验值得关注和借鉴。

第一，汲取历史教训，提出了可持续发展的城市建设目标，在城市规划管理中充分体现绿色环保、人文景观、节能低碳和防震减灾的科学理念。长期以来，日本在城市化快速发展过程中有许多惨痛的教训，正是在此基础上才逐渐形成了寻求可持续发展的城市建设理念，并在缩小地区经济差距、缓解城市人口集中压力、改善交通和环境等领域取得了积极效果。日本地方城市之间的经济差距和不同阶层收入差距指数基本保持下降趋势，并达到世界领先水平，就是其重要成果之一。近年来，日本各级政府适应全球气候变暖和建设安全型魅力城市的需要，普遍将维护人文景观、实现低碳社会和提高防灾能力等理念融入城市建设规划管理体系，并开始取得实际效果。

第二，加强各级政府在规划制定和管理中的主导地位，充分发挥居民和民间企业在参与决策、实施开发方面的主体作用。地方政府是日本城市规划的主要制定者，在城市规划实施中承担着政策引导和最终监管的责任。如东京都政府在《东京新都市建设规划》中明确提出“更高水平的政策诱导型城市建设”理念，并且通过政策导向解决市场无法发挥调节作用的公共项目建设问题。为了提高规划实施的可行性，日本地方政府的规划制定把居民参与作为基础环节，通过合作或招投标方式吸收民间企业参与投资项目和管理，有效调动了社会资源，缓解了资金紧缺矛盾。如东京大丸有地区，由民间机构组成的再开发促进协议会对落实该地区再开发规划起到了重要推动作用。

第三，通过立法为规划实施提供制度保障，灵活利用财政补贴、容积率管理等政策工具。日本通过有关土地计划法和景观法、环境法等法律手段，对不同区域的土地用途变更进行一定限制，为规划实施用地、景观、环境保护提供法律依据和政策保障。为了加大对规划实施的扶持，中央政府对地方政府的规划建设项目，按照项目规模提供一定比例的财政补助金；地方政府对于符合规划要求和鼓励开发的民间项目也给予一定补贴。值得注意的是，日本许多地方将建筑物容积率作为重要政策调控手段之一，对符合规划要求、保护人文自然景观原有风貌、增加周边道路广场和绿地空间、采取有效节能减排措施的建筑规划给予高出一般容积率一定比例的奖励，并允许在特定区域内对剩余容积率进行转移或有偿转让，取得了较好的激励效果。

第四，将交通设施建设作为城市布局的调控手段，注重培育多元化的城市副中心群。城市人口和经济活动过度向城市中心区集中，导致交通拥堵和居住环境恶化是长期以来日本大城市面临的一个突出问题。为了缓解这一压力，日本一方面扩大高速公路建设，疏通城市间通道，如在东京圈陆续建设了3条环状、9条放射状高速公路，主要道路的通行速度已经提高。另一方面，按照副都心群规划加快轻轨复线、地铁和不同线路间衔接轨道的建设，带动了沿线商业开发和人口集中，逐渐形成了城市经济活动和人口较为集中的若干副都心群。目前高峰期周边郊区通往城市中心的客流有所减缓，而通往多个副都心的客流量增加，明显分散了中心区过度集中压力。交通网线建设发挥了人口和经济活动布局调整的先导作用。

第五，重视城市防灾规划和事前及灾后重建规划，提高现代城市建设规划实施和灾害应对能力。城市防灾规划