一 序言

2011年3月11日，日本本州岛海域发生的里氏9.0级地震不可不谓之残酷，这是日本观测史上最大级别的地震，除了造成大量死亡外，地震和海啸对苦苦挣扎试图摆脱“失去的十年”经济衰退期的日本来说影响可谓深远。但面对诸多灾害，日本仍秩序井然，这让我们不得不佩服整个日本社会面临灾害时表现出来的巨大的韧性和抗压能力。首先，日本本身就是一个纪律性非常强的民族。其次，日本地处三个板块的交界之处，所以自然灾害特别多，尤其是地震。20世纪日本发生的7级以上大地震多达几十次，其中人员伤亡数较大的几次包括：1923年9月1日，里氏7.9级地震袭击日本关东地区，受灾城市包括东京、神奈川、千叶、静冈和山梨等地，造成142807人死亡，200多万人无家可归，经济损失达65亿日元。1927年3月7日，日本京都地区发生了里氏7.3级地震，造成2925人死亡。1933年3月3日在本州岛三陆地区发生的里氏8.1级地震，造成3008人死亡。1943年9月10日，位于日本西海岸的鸟取县发生了里氏7.2级地震，造成1083人死亡。1944年12月7日，日本中部太平洋海岸发生里氏7.9级地震，造成998人死亡。1945年1月13日，日本中部名古屋的三川地区发生里氏6.8级地震，造成2306人死亡。1946年12月21日，日本西部大面积地区发生里氏8.0级地震，造成1443人死亡。而1995年1月17日的阪神大地震更是关东大地震之后日本发生的最严重地震，甚至被称为20世纪日本经历的、除原子弹袭击之外的最大灾难。这场发生于日本西部神户市及附近地区的地震震级为里氏7.3级，但由于震中处于人口密集、建筑林立的市区，死亡及失踪人数达6437人，经济损失达1000亿美元。在重重灾难的威胁下，日本这个国家已经建立起一套严谨而翔实的救灾应变流程工序。借鉴这位邻居的血泪经验，无疑对我国的防灾减灾制度的建立和完善有着不可忽视的作用。

二 日本灾害对策体制内容

日本灾害对策体制的建立萌芽可以追溯到1880年，经过80余年的发展，日本防灾减灾事业的根本大法——《灾害对策基本法》终于在1961年颁布。《灾害对策基本法》奠定了现代日本灾害对策体制的基础，标志着一套成熟的灾害对策体制的建立。随后，日本政府在此部法律的指导下，对防灾减灾方面的法律法规及组织体系进行了系统地完善，至今已形成了一套系统高效的灾害对策体制。日本的灾害对策体制不仅是一个庞大的系统，而且有着复杂的流程工序，其内容可大致分为以下四个方面。

（一） 不断完善的法律法规体系

日本有关地震的法律涉及地震观测、紧急应对、震后支援、地震研究等多个方面。1947年日本出台了第一部关于灾害应对的法律《灾害救助法》，而后1961年，日本政府以“伊势湾”台风为契机制定了《灾害对策基本法》，虽然这两部法律不是专门针对地震灾害的法律，但也强调了防灾抗灾的重要性，提出了国家、地方政府及公共机关必须建立必要体制的规定，同时明确防灾抗灾责任，并要制定防灾计划、灾害应对策略、灾后重建及相关金融财政措施。为了保护国民在大地震中的生命财产安全，日本政府在1978年通过了《大规模地震特别措施法》。1995年制定了《地震防灾对策特别措施法》，该法规定要有计划地推进避难通道、消防设施、完善避难地等28项抗灾措施，加大关于地震的观测、调查、分析等研究力度。此外日本还有《建筑基本法》，此法要求一个建筑工程要获得开工许可，除了需要提交设计、施工图纸等常规文件外，还必须提交结构设计报告书，以证明建筑符合抗震强度标准。这项法律从1995年到现在为止已经修改了三次，每次修改后，抗震的级别要求都有所提高。同时《建筑物抗震改进促进法》要求学校、医院、剧院、体育馆、商场等公共建筑要提高抗震强度，一旦发生地震，大家都跑到学校的大礼堂、体育馆等地方避难，因为这些建筑完全是按照最高等级的抗震标准所设计修建的。所以平常是学校、体育馆、医院、剧院、商场等公用建筑，地震发生后就变成避难所。

依靠这些法律，日本建立起了完善的灾害对策体制。依据《灾害对策基本法》，日本在内阁成立了以首相担任会长的中央防灾会议，并作为内阁的重要政策会议之一。会议成员包括全体内阁人员、相关公共机关代表以及专家学者等，其职责主要是制定防灾规划、审议防灾事项、协调防灾行动。中央防灾会议还下设许多地震预