德国慕尼黑再保险发布的研究报告显示：2011年自然灾害和人为灾难在全球范围内导致的经济损失高达3800亿美元。包括东日本大地震理赔在内，2011年全球灾害损失保险赔付额高达1050亿美元，是2010年的2.5倍，达到史上最高^[1]。由此可见，灾害导致的损失给全球以及各国经济社会发展造成的损失是巨大的，大力改善灾害预防和灾后管理工作对一国乃至全球经济发展具有重要的意义。

日本是一个地震、海啸、台风、洪水、大浪、火山爆发、雪崩等自然灾害较多的国家。日本从古代社会就着手有关预防灾害、对付灾害以及灾后重建方面的研究。近年，在有关灾害的诸多研究中，学者们更加重视有关防灾减灾与社会经济发展的研究，这对尽可能控制和减少灾害对经济社会造成的损失有着重要的指导意义。

一 防灾体系现状

（一） 法规建设

按照2011年日本内阁府出版的《防灾白皮书》的分类，日本与防灾相关的法律法规分为四大部分，共计55部法律（参见表14-1）。其中《灾害对策基本法》是日本在经历了1959年的特大台风严重灾害以后于1961年颁布实施的。1959年的特大台风灾害暴露了日本政府当时防灾减灾体制存在的诸多问题，例如，1947年颁布实施的《灾害救助法》难以及时有效地应对大规模灾害；日本当时的防灾减灾行政管理缺乏统一性，各部门为主的立法使各项防灾对策很难得以充分协调。因此，在这样的情况下，日本政府出台了《灾害对策基本法》，这在日本防灾史上具有重要的意义。该法对与防灾及灾害应急等有关的一些重大事项作出了比较明确细致的规定。主要包括：第一，明确了各级政府及国民在防灾工作上所应承担的责任，设置了防灾组织机构；第二，制定了防灾规划；第三，明确了防灾的组织建设、训练实施和物资储备；第四，明确了发生灾害后的应急程序和职责；第五，制定了支援灾后重建的财政特别措施等。

表14-1 日本防灾减灾法律法规

（二） 资金保障

日本政府每年都投入大量的资金用于防灾减灾工作，政府资金投入分为科技研究、灾害预防、国土保全、灾后重建四个领域。这些资金投入分散在政府的各有关部门，如：科技研究主要在文部科学省、国土交通省和气象厅，灾害预防主要在海上保安厅和国土交通省，国土保全主要在国土交通省和农林水产省，灾后重建主要在农林水产省和财务省。内阁府的防灾部门则是把各有关部门的预算加以汇总。2011年日本政府在防灾减灾方面的资金投入额为1.1463万亿日元，占2011年政府一般会计预算支出92.4116万亿日元的1.24%。其中：防灾科学技术研究为80亿日元，占总额的0.7%；灾害预防为2087亿日元，占总额的18.2%；国土保全为6749亿日元，占总额的58.9%；灾后重建等为2547亿日元，占总额的22.2%（参见表14-2）。在灾害恢复重建过程中，日本地方政府也拨出大量的资金用于灾害预防和重建，例如，1995年阪神大地震后，神户地区设立了灾害重建基金，包括基本基金和投资基金。其中，基本基金主要用于基础设施和基本的公共设施项目，而投资基金则用于商业性项目。在重建过程中将两种基金结合使用，既保障了财源，又提高了资金的运营效率。

表14-2 日本防灾支出变化情况

（三） 体系构建

首先介绍一下日本的防灾人员构成状况。目前，防灾减灾主要由以下四部分人员构成：第一是公务员，由消防官员、消防队员、警察官、海上保安官组成；第二是通过国家资格考试取得资格的下述人员：防灾管理者、消防管理者、自卫消防技术考试合格者、防灾中心重要人员；第三是取得防灾士或防火安全技术资格者；第四是灾害志愿者。其次考察日本的防灾减灾机构（参见表14-3）和防灾设施设备（参见表14-4）构成情况可知，日本政府以横向和纵向相结合的方式在中央和地方各级部门机构之间设立了防灾机构，购置了防灾设备。

表14-3 日本的防灾机构

表14-4 日本的防灾设施

（四）教育及训练

日本政府非常重视对国民防灾意识的宣传教育。全国各地都经常组织市民和消防队员参加地震演习和训练，电视台时常播放防灾教育节目，进行防灾自救知识普及，使广大国民认识到灾害发生时，自主防灾是非常有效的手段。日本从小学开始就进行防灾教育和安全意识的普及。各地方消防部门还开设防灾教育课程，由专业人员前往学校、机