在当今世界各国的政府文书中，存在着一种被称为“白皮书”（White Paper）的官方文件。白皮书是“皮书”839411的一种，以白色封面装帧，用于阐明国家在某一重大问题上的原则、立场和观点。839412之所以选择白色封面，是为了强调其内容文字明朗简练，叙述事实清楚，不带有任何文学色彩，凸显中立性和客观性。839413近代以来，很多国家都有发布白皮书的习惯。以国防白皮书为例，美国国防大学白皮书数据库显示，世界上有70多个国家发布国防白皮书，各国均强调通过定期发布白皮书的形式可以增进国际社会对本国国情和政策的理解。839414可以说，白皮书是当代国际政治开放化的产物，是各国提升国际政治透明度的重要途径。提供权威核心的信息是各国白皮书的重要功能。当然，在国际社会中，也有一些国家利用白皮书作为外交手段，对其他国家的人权、宗教自由、环境保护等进行批评，白皮书日益成为服务于外交斗争的一种手段。

对中国来说，白皮书是一个舶来品。受毛泽东批评美国政府白皮书的影响，中国政府早期并不看重白皮书这种形式，更倾向于用正式的红头文件和官方声明来阐述政策、表达立场。改革开放后，白皮书逐渐被我国的政府部门采用。尤其是20世纪90年代以来，随着国务院新闻办公室（以下简称“国新办”）的组建，定期和不定期发布白皮书成了一种惯例。作为代表国家在重大问题上阐述基本观点的重要文件，白皮书在中国政治生活中扮演着越来越重要的角色。从1991年国新办发布第一部《中国的人权状况》到2013年年底，中国政府共计发布了87部白皮书。839415绝大部分行政部门和司法部门以及很多中央直属机构都起草了相应领域的白皮书并经由国新办发布，白皮书成为中国政府在一系列重大问题上表达原则立场和基本政策的重要文件，其国际政治和外交功能日益凸显。

在中国政治和外交体系中，白皮书具有什么样的国际政治功能？中国政府白皮书的国际政治功能经历了怎样的变化？中国政府白皮书的国际政治功能有什么特殊性？其发展前景如何？围绕这些问题，本文将展开详细的讨论，以求教于方家。

一 文献回顾

白皮书是由各国政府发布的官方文件，自然无法回避其政治功能。从政府白皮书出现开始，关于其政治功能的研究就引起了人们的浓厚兴趣。在国内，最典型的是新中国成立前夕毛泽东对白皮书的国际政治功能的批判。1949年8月，美国政府抛出了非常著名的《中美关系白皮书》（The China White Paper），为自己对华政策的失败做辩护。白皮书发布之后，毛泽东非常生气，连续写了《无可奈何的供状》《丢掉幻想，准备斗争》《别了，司徒雷登》《为什么要讨论白皮书》《“友谊”，还是侵略？》《唯心历史观的破产》6篇文章，痛斥白皮书并戏谑地说：“司徒雷登走了，白皮书来了，很好，很好。这两件事都是值得庆祝的。”自此之后，在中国讨论白皮书就具有了强烈的政治倾向，对白皮书只能采取批判和挞伐的态度。

现代意义上对中国政府白皮书的研究出现在1991之后。1991年，中国政府拿起白皮书这件昔日被斥为“厚皮书”839338的武器向世界解释中国政府的原则立场。中国政府白皮书从诞生之日就“集万千宠爱于一身”——起草者是政界高官和学界权威，发布者是主管对外传播的最高机关国新办，传播者是中外最重要的媒体机构，阅读者是世界各国的精英人群和广大公众。在此背景下，国内外学界对中国政府白皮书给予了相当的重视，将白皮书视为中国和国际社会关系变化的“晴雨表”而加以研究。清华大学当代国际关系研究院院长阎学通在《历史的惯性：未来十年的中国与世界》一书中就曾指出：在2023年，中美在国内政治制度方面的意识形态分歧将弱化，双方有可能停止发表政府白皮书相互批评对方人权状况的做法。839339

不仅如此，相比于中国政府发布的公告、声明、领导人讲话等政策载体，国外学者尤为重视对白皮书的利用和研究。这一点其实并不难理解：白皮书作为起源于英美国家的政策文告，久为西方学者所知和所用；中国政府在发布中文版的同时还会提供包括英文版在内的多个译本，语言上的熟悉使得白皮书较易理解；白皮书采取国际化的传播方式，利用中外重要通讯社和报刊广为散布和传播，极易获得。美国著名的中国事务专家沈大伟（David Shambaugh）在谈及如何增进国际关系