2013年3月，改革开放以来新一轮行政管理体制改革应运起航，与以往不同，新一轮改革的理念、语境、切入点、突破口凸显出内涵式改革的路径导向。2014年，是新一轮改革的关键一年，以行政审批制度改革为龙头，内涵式改革围绕政府职能根本转变这一核心，在起步、上路、提速、接力中井然有序推进。3月14日，十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》；9月25日，颁发了《中共中央国务院关于地方政府转变职能和机构改革的意见》；11月12日，中国共产党十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，前所未有地从中央与地方相统筹、宏观与微观相结合、上游与下游相衔接的角度，整体性为地方政府深化改革指明了方向，确定了任务，提出了要求。地方各级政府顺应全国改革的必然趋势，始终把握转变职能这一主线，既遵循国务院的统一部署，又紧密结合本地区的实际，既努力完成改革的规定动作，又积极创造富有特色的自选动作，既虚心借鉴其他地区政府改革的经验，又主动创新自身改革的项目，形成了改革涉及面上全方位推进，改革触及点上大力度深化，方向正确、重点突出、成效显见的内涵式改革洪流。

一 地方政府改革的宏观背景

长期以来，我国公共权力的配置形成了两个方向的高度集中，一是向政府高度集中，二是向中央政府高度集中。这种状况导致改革的总闸门置于中央政府手中，总闸门不开，各层级改革动不起来，因而每一轮改革难免依赖自上而下的前行路径。与之前行政改革中央政府是主角、地方政府是配角的布局截然不同，在整体性推进的此轮改革中，地方政府与中央政府同样成为理顺政府与市场、社会关系的主角。倘若来不及摆脱路径依赖的惯性制约，扶持地方政府改革主角的角色，有效的办法就是为其提供有力的“尚方宝剑”。

1.中央政府高度重视政府职能转变

政府职能转变，是此轮行政体制改革的鲜明主题，这一在1988年就提出的关乎行政体制改革核心的话题，被正位到了牵一发动全局的位序。《国务院机构改革和职能转变方案》第一次赋予了“职能转变”在改革纲领性文献中的标题价值，并在正文中用一半以上的篇幅部署了职能转变的十项任务。半年以后，《中共中央国务院关于地方政府转变职能和机构改革的意见》颁发，在我国行政体制改革史上，首次将央地政府统筹改革进行整体部署，凸显了在过程、层级中一以贯之的智识和勇气。作为贯彻两个文件精神的务实部署，国务院相继召开了两次全国电视电话会议，李克强总理对政府职能转变转什么、谁来转、转给谁、怎么转的关键问题进行了破题、阐释，且提出了明确、深入、切实的要求。“该放的坚决放开放到位，该管的事必须管住管好”、“放和管两个轮子都要做圆”、“开弓没有回头箭”等话语，昭示了将新一轮改革做实做透做好的英雄断臂的改革意志。2013年“两会”闭幕至2014年9月初，国务院召开了59次常务会议，绝大多数会议的议题无不涉及政府职能转变，从取消下放行政审批事项、加强事中事后监管、围绕转变政府职能修改法律法规到具体工作的部署，以看得准、把得稳、击得狠为特征，在高度、深度、广度上以前所未有的势能，猛然推动行政审批制度改革和政府职能转变，朝着使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用的目标挺进。

2.十八届三中全会为地方政府改革指明了方向

2013年11月9日至12日，党的十八届三中全会召开，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以市场化为取向，以处理好政府和市场的关系为核心，全面部署了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中深化改革的任务。其中，加快政府职能转变，厘清政府与市场、社会的边界，取消本应还给市场、社会却仍握在政府手中的权力，实现政府应然性职责与实然性职责的有效对接，全面正确履行政府职能成为贯穿各项改革的主线。该决定具体部署的60项主要任务和重大措施中，48项与政府职能转变具有直接或者间接关系，并专门对地方政府改革的原则、目标、方式、手段作出明确而系统的论述与说明，为地方政府深化改革指明了方向。

二 地方政府内涵式改革的主题：政府职能转变

内涵式行政改革的核心内容和本质表征，是实现政府职能向创造良好发