十八届三中全会提出要推进国家治理体系和国家治理能力现代化。“郡县治，天下安”。就一个国家而言，县域是国家治理的基础，县域治理现代化是国家治理现代化的根基，而推动县域治理现代化重在推动县域治理改革，以县域治理改革促进县域治理现代化。

一 推动县域简政放权 激发县域发展活力

县域治理改革首先要对县乡（镇）政府职能进行科学定位，明确县乡（镇）政府究竟应该干什么，承担什么职能，负有哪些责任，拥有哪些权力，这是县域治理改革的逻辑起点。

第一，简政放权的落脚点在县域。党的十八大以来，中央提出要进一步推进简政放权，推进行政审批制度改革，激发社会、市场和基层活力。在我国纵向五级国家治理体系中，只有县乡（镇）两级政府是直接与老百姓打交道的基层政府，也就是说县乡（镇）政府重在民治，即对民众的直接治理，而县以上各个层级的政府职责重在吏治，即对干部队伍的治理。县域治理对象的特殊性决定了激发社会、市场和基层活力的关键在县域，简政放权的落脚点也是在县域。但在县域治理的实践中长期以来一直存在着“以上代下”的情况，即县级以上政府过多行使着本该由县乡（镇）政府行使的直接治理民众的权力。这种治理模式既妨碍县域治理效率的提高，同时也不利于县域治理效果的提升。因此，推动县域治理现代化要从区分这两类治理开始，简政放权的实质就是让直接治理民众的权力回归县乡（镇）政府。自上而下推动的简政放权唯有真正把落脚点放在县域，把直接治理民众的权力真正落实在县域层面，才能真正把激发县域发展活力落到实处。

第二，推进简政放权需要“三单一图”。习近平总书记强调，推动改革要有路线图、时间表和任务书，推进简政放权也是如此。简言之，推进简政放权需要“三单一图”共同进行。三单即权力清单、负面清单和职责清单，一图即行政权力运行流程图。其中，权力清单重在明确县级政府权力边界，“法无授权不可为”，即凡是法律没有规定的，政府都不应当作为，重在管住政府乱作为；职责清单重在理顺政府部门职责，明确哪些职能是政府必须履行的，重在管住政府不作为；负面清单重在明确市场主体权利边界和禁止涉猎的行业领域，“法无禁止皆可为”，即凡是法律没有禁止的市场主体都可以进入，重在管住政府乱作为；行政权力运行流程图重在规范分散、重复和交叉的行政权力，以便民高效为原则，明确各项行政权力的运行流程、审批期限和责任主体，形成一张过程可检查、结果可监督、责任可追溯的权力运行流程图。比如，浙江省富阳市就是县域权力清单制度改革的先行者，在这方面已经初步形成“三单一图一改”县域权力清单模式。

第三，县级政府不是简政放权的终点。简政放权的落脚点在县域，但这并不意味着县级政府就是简政放权的终点。与中央政府向地方放权的思路相一致，县级政府也要在县域范围内继续向下简政放权，把治理的权力下放到乡镇政府甚至委托给村委会行使。比如，浙江富阳市现在已经开始探索把部分涉农行政审批权限下放到乡镇政府。像农民申请宅基地，过去不仅要向村里或乡镇（街道）提出申请，还要到市里各个政府部门办各种手续，到建设局办施工许可、规划局办规划许可、国土局办建设用地许可等。现在，宅基地审批权已经下放到乡镇，农民申请宅基地，只需到乡镇政府就能办完全部审批手续。进一步来说，随着县域治理体系的不断完善，各种制度建设也越来越健全，群众的素质能力也越来越高，简政放权的幅度和范围也要持续拓展，进一步减少审批的权力，进一步优化审批的流程。

第四，简政放权要放管结合。简政放权不是一味地强调放权，同时还要管好权力，用好权力。“放”是放活，不是放任；“管”是管好，不是管死。放和管要齐头并进，放和管要结合起来。国家治理强调经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设“五位一体”共同建设，同样，县域治理也要“五位一体”共同推进。比如，激发县域治理活力就要在经济、社会等领域减少审批，但在激活这些领域活力的同时还要加强监管，激发市场活力不能以污染环境为代价，管住环境保护和生态建设的底线；同样，激活社会活力不能任由传统文化的糟粕在县域肆意泛滥，而要以培育和弘扬社会主义核心价