改革开放以来，一些资源禀赋好、地理区位优越、产业基础发达的建制镇快速发展，这些是无论经济规模、人口规模，还是聚集形态都具有城市特征的大型市镇。这样的经济发达镇大多数位于东部沿海地区，吸引了大量农业转移人口。然而，在传统乡镇行政管理体制下，它们始终处于责任大、权力小、功能弱的境地。经济发达镇行政管理体制改革，已经成为新型城镇化发展亟待破解的问题。

一 经济发达镇体制机制之困

以苏州市吴江区盛泽镇为例。明清时期，盛泽镇就与苏州、杭州、湖州并称“四大绸都”，商贸繁盛，享有“日出万匹，衣被天下”的美誉。改革开放后，盛泽镇以东方丝绸市场为依托，大力发展丝绸纺织产业，经济实现跨越式发展。2011年实现地区生产总值272亿元，镇内聚集纺织企业2300多家、纺织商行5300多家。目前有2家上市公司、2家企业入围“中国企业500强”、3家企业入围“中国民企500强”。常住人口超过43万人（户籍人口13.3万人，外来人口30万人），盛泽镇实际上已是一个快速发展的新型城市。

面对中等城市级的经济总量和人口数量，盛泽镇行政管理体制已不适应城市发展的需要。如镇内公安、国土、工商等单位是区级部门的派出机构，盛泽镇在协调上有一定困难，存在很多“看得见但管不着”的事，影响盛泽镇经济社会的可持续发展。一是人事权方面。全镇行政、事业编制人员230人，人员编制与所管事务严重失衡，如盛泽劳动监察中队，仅有3名工作人员，却要处理2300家企业的劳资纠纷。为履行经济社会管理职能，盛泽镇只能由镇级财政负担，自行聘用合同制工人1100多人。二是财权方面。盛泽镇以纺织工业为支柱，收入多为增值税（75%上缴中央财政、12.5%上缴省财政），镇级留成非常少。如“十一五”期间，盛泽镇创造财政收入120多亿元，中央“切走”70多亿元，省、市、县（市）拿走20多亿元，盛泽镇本级只留存20亿元。2011年，盛泽镇可用财力8.94亿元，支出8.84亿元，基本没有结余用于城镇基础设施的发展。^[1]

盛泽镇发展到今天，客观上要求政府具备与经济社会发展相适应的行政执行权和执法权。但是，受限于“镇”级行政体制，在这方面遇到了很多难题。比如在国有建设用地征收储备和拆迁方面，盛泽镇的征收储备和拆迁许可办理必须报上一级政府，因为只有上级政府及其直属部门才有行政许可权、处罚权、强制权等，而具体实施、资金解决及相关责任全由镇级负担，这是造成盛泽镇城市化发展相对缓慢的主要原因之一。在城市管理方面同样存在这样的问题，城管执法大队的财政供给、日常工作由镇政府承担和领导，盛泽作为乡镇级单位没有资格对其进行人事任免、奖励惩处，这就造成了关系不顺、职责不清，直接影响到城管工作效率。

从经验看，建制镇发展到一定水平后，是否进行相应的市制改革，对其进行专门的城市化管理，将影响建制镇的进一步发展。^[2]镇虽然也是城镇型建制，但按照国家现有法规、政策，实质上镇与乡没有什么区别，镇的城市性体现不出来。市制与一般地域型建制的根本区别是：前者是以城市为目的建立的地方行政建制单位，以满足城市需要为主，承担直接的治理职责，提供必要的公共服务。后者是兼含城乡的地方建制单位，有城市人口、有农村人口，因而职责重点不可能放在城镇。

经济发达镇在现有制度框架下，行政区划的约束已经严重制约了经济发达镇进一步发展。一是由于空间上的局限，导致无法开展合理的生产要素空间布局，使得领域人口、生态、基础设施等方面的压力日益增大，衍生出许多社会与环境问题。二是由于镇级政府可支配的权力有限，无法满足日益增长的公共需求，造成了镇级政府“责大权小”的局面，无法适应新型城镇化发展的需要。

二 推进经济发达镇行政体制改革

近10多年来，中央十分重视经济发达镇的发展，出台一些重要文件促进改革。当前，小城市方向的改革试点在各地有序推进，并在一些地方取得了突破。

（一）经济发达镇改革顶层设计

党的十六大报告提出，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。并且强调，发展小城镇要以现有县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动，确