土地制度改革是我国社会当下的重大现实问题。这项工作若能做好，对于释放我国改革红利，支撑未来几十年国民经济稳定增长具有重大意义。土地制度改革的主要目标，一是在宏观方面改革政府土地管理体制，解决土地资源配置中的“市场失灵”问题，提高土地资源管理效力；二是在微观方面实现土地产权改革，奠定土地市场运行的微观基础。实现这一改革目标，必须更新观念，解放思想。

本文先讨论若干涉及土地制度改革的基本问题，进而讨论国家土地资源管理体制改革的重大问题，最后讨论土地产权改革的若干具体问题。

一 需要解决的若干认识问题

（一）合理确定土地制度的公权边界

目前欧美国家的主导做法，是看一块土地是否直接需要由公共部门使用，也即是否有公共用途，来决定是否需要建立土地共有产权。如果一块土地将由私人或私人的联合体使用，即使这种使用与公共利益有关系，也不建立土地的共有产权。如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地，才需要建立土地的公共共有产权。在公共共有产权建立中，也并非一律要采取强制征收的办法。仍然从技术性考虑出发，满足公共用途的地块如果不是对地块位置有确定的要求，就可以采用市场化的协商办法，什么地方能买到土地，就在什么地方建立公共设施。这种办法还可以降低土地征收价格。

土地规划权作为公权的有效行使，必须以规划管理体制改革为基础。中央政府可做土地产权保护、大江大河治理、农业保护区的维护以及土地司法体系的建设；省级政府的工作重心可放在环境保护方面；行政性市、区、县级政府在遵守上位法的前提下，可协调制定辖区土地利用规划原则。在此基础上，将土地实际利用规划权完全下沉到城乡社区一级自治共同体；如果没有这样的共同体，需要通过改革建立起来。

（二）市场化国家四种土地所有权关系的适用范围

私人所有（或形式共有、实质私有）、私人合作所有（按份共有）、社区公共所有、国民共同所有（国家所有），是欧美国家四种常见的土地所有权类型。

1.私人所有权

欧美等市场化国家在农业经营领域普遍实行分立的土地产权制度，即实行土地私有制。英国的土地虽有国王“领有”的说法，但土地实际上分归众多的地主。有英国学者曾告诉笔者：“英国人都忘记了土地是国王的”，这其实说明，国王的土地所有权不过是一个“领土概念”。

事实上，近代以来，欧美等市场化国家的土地私有权的经济内涵发生了重大变化，因国家权力对产权行使的干预，私人产权受到限制，其行使的“外部性”被极大“内部化”了。一是国家通过土地规划权限制了土地用途，特别是农地的非农用途转移受到极大限制；二是国家通过立法对土地的继承、交易给予限制，对抑制土地投机发挥了一定作用；三是通过税负差别调整土地实际占有权的分配，提高土地利用效率，促进社会和谐。此外，社会经济的进步也将土地要素的收益在国民经济总收入中的比例限定得较小，劳动收入的比重占了国民收入的绝大部分，地主的收入已经不再重要。以上这些情形，应该使当今时代不再“谈私色变”，对土地私有制的恐惧已经完全过时了。

2.私人合作所有（按份共有）

股份制企业的所有权性质属于按份共有产权。欧美国家在直接农业生产环节一般采用私有产权结构，但在农业产业链的其他环节存在的农民专业合作社是一种重要的按份共有产权形式，但它适应于农产品流通、加工和生产服务领域，多数情况下不需要引入土地利用领域。

大田作物生产，完全不需要建立土地的按份共有产权结构。我国一些地方在大田作物生产领域推动“股田制”，搞农地的按份共有产业组织，弊大于利。实证研究证明，大田作物生产领域保持土地承包制，不妨碍土地整理和机械化生产方式；如果承包权实现长久不变，更有利于提高土地资源利用效益。

在欧美等市场化国家的农业合作社常常有“两块牌子”，对专业农户，他们按合作社原则组织起来；对市场，合作社则按股份公司原则经营。

3.社区（集体）共同所有

社区集体共有产权的基本特征，是共有产权结构下的共同体成员不能在退出共同体时索取共同体财产；共同体财产也不会量化到成员头上。这种产权结构在世界范围里普遍存在，在欧美等发达市场化国家也不