包头市是国务院首批确定的十三个较大城市之一，也是内蒙古自治区最大的工业城市，与呼和浩特市、鄂尔多斯市共同构成内蒙古最具发展活力的“金三角”优势区域。全市总面积近3万平方公里，辖9个区（县、旗）、1个国家级稀土高新技术产业开发区、39个苏木乡镇、47个街道办事处、252个社区、638个嘎查村。全市常住人口276万，有蒙、汉、回、满等43个民族。近年来，包头市在内蒙古自治区率先对基层社会管理体制机制进行改革创新，提升了社区治理与服务的整体水平，形成了社区建设与发展协同共进的基本格局。街道社区体制机制改革被自治区党委、政府在全区范围内推广。包头市委、市政府“基层社会治理服务体制创新工程”荣获全国十大社区治理创新成果提名奖。

一 改革背景

（一）环境因素

包头市将经济发展和社会建设同步规划、同步建设。2009年以来，相继制定出台了社区建设的政策和措施，统筹推进社区各项工作。但是，随着社区建设向纵深推进，包头市委、市政府及广大社区工作者越来越认识到：城市基层社会管理和服务中深层次的矛盾和叠加性的问题逐步凸显，迫切需要积极应对和有效破解。

一是包头市城镇化和老龄化程度较高，社区服务对象发生了深刻变化，居民服务需求日趋多样化和多层性。目前，包头市城镇人口已达226.86万，城镇化率达82.01%；全市60岁以上老年人口达到40.65万，老龄化率达到18.07%。二是包头市是典型的老工业城市，由于企业剥离办社会职能和社会保障制度改革等诸多因素，大量的“单位人”变为“社会人”。原来由政府和企业承担的大量管理和服务职能转移到社区，致使社区承载和应对新情况、新任务和新矛盾时显得力不从心。三是社区日益成为社会治理的重心、改善民生的依托和维护稳定的根基，“社会治理重在社区”、“社区建设关键在于服务”等理念渐成共识，社区建设在构建和谐社会进程中的作用越来越凸显。

从社区治理与服务现实看，社区服务能力手段、工作人员待遇和办公活动用房建设，与先进地区相比有一定差距，特别是现行的街道社区管理体制已不能完全适应社会治理和社区发展的要求。突出表现在：“一长一短”、“一大一小”、“一重一轻”、“一多一少”四个方面。即管理体制上指挥链长、有效工作时间短——“市、区（旗、县）、街道、社区”四级管理体制，存在层次多、效率低、服务弱、效果差等问题。机构设置上街道大、社区小——市四区和稀土高新区每个街道办事处工作人员平均43人左右，而每个社区居委会平均只有4人左右，呈现“头重脚轻”现象。工作任务上社区重、街道轻——街道办事处把大量事务性工作转给社区居委会，“浮在上面”成为“二传手”，而社区居委会成了基层政府的腿，“上面千条线，下面一根针”，承担了大量的政府公共服务和相关事务性工作。功能发挥上社区发挥作用多、街道发挥作用少——社区居委会直接面对居民，提供的服务多，街道办事处不直接面对居民，提供的服务少，导致管理职能错位，服务功能弱化。总之，社区资源因条块分割、各自为政而未能实现有效整合，影响了管理职能的转变和服务功能的发挥。

上述情况从不同方面反映了包头市城市基层社会治理体制及运行机制的问题。分析和研究包头市社区建设工作，加强和创新社区管理，探索改革街道基层管理体制，已经成为当前社区发展面临的重大现实课题。

2011年初，中央作出加强和创新社会管理的重大战略决策，包头市委、市政府审时度势，锐意改革，及时印发了《关于制定出台加强社会建设和创新社会管理若干政策文件分工安排的通知》，明确要求研究出台包头市加强和创新街道社区管理工作的实施意见，以街道社区管理体制改革为突破口，以有效破解社会建设和社会治理难题，加强和创新社区治理，建立了“精街道强社区促服务”治理体制，既符合中央、自治区相关文件精神，也符合包头市城乡社区工作实际与发展前景。

（二）政策依据

党的十八大报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》指出城市社区建设的基本原则是：以人为本，服务居民；