一 河南深化农村土地制度改革势在必行

解决好农业、农村、农民问题，是河南发展与稳定的头等大事。农业丰则基础强，农村稳则社会安，农民富则河南盛。“三农”的根本问题，说到底是土地问题。河南的改革开放和全国一样，始发于农村的土地改革。30多年前，率先在农村实行家庭联产承包责任制改革，有力地促进了农村的发展。30多年后，在“我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区阶段”^[1]，中央再次高度重视农村和新形势下的城乡土地管理制度改革，必将对指导河南农村社会经济发展及体制改革产生重大深远的影响。必须深刻领会中央精神，切实把握农村土地制度改革的方向，扎实、稳妥地推进河南农村土地制度改革。

党的十七届三中全会以来，河南在坚持探索走一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的以新型城镇化为引领的“三化”协调科学发展路子的进程中，不断推进农村土地管理制度改革。一是积极推进农村土地产权制度改革，目前全省基本完成农村集体土地所有权确权登记发证工作^[2]；二是以新型工业化、城镇化和产业集聚区的快速发展拉动农村土地流转，截至2013年底全省农村土地（指承包耕地，下同）流转面积已达3216万亩，占家庭承包耕地面积的33%^[3]；三是推进征地制度改革，完善征地区片综合地价标准，维护被征地农民的合法权益；四是通过新型农村社区和城乡一体化示范区建设，大力开展农村土地集中整治，破解农业现代化土地集约经营以及新型城镇化和工业化发展土地瓶颈的制约，从而达到“三化”协调发展。

但值得注意的是，随着近年来社会主义市场经济的发展，城乡二元结构矛盾问题在农村土地制度上表现得越来越突出，现行农村土地制度对出现的新情况、新问题有很大的不适应，在一定程度上甚至阻碍了农村生产力的发展，主要表现在以下几个方面。

第一，农民土地承包经营权仍不完整。农民对承包土地的占有、使用、收益等权利还没有得到完全落实；土地承包经营权流转市场还不健全，农民以转包、出租、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权的行为还不规范，缺乏系统的组织和有效的监督。

第二，农村集体建设用地使用权流转市场发育滞后，集体建设用地流转存在诸多隐患和风险。河南一直实行二元土地所有制基础之上的城乡有别的建设用地使用制度，加之现行法律对集体建设用地各种流转方式的限制，农村集体建设用地长期以来就在隐形市场中进行自发、无章、无序的流转，其流转行为得不到法律的支持和保护，土地纠纷难以解决。

第三，征地制度改革进展缓慢，由此引发的各种社会矛盾日益凸显。2009年，河南耕地面积为8192.01千公顷，而到2012年减少到8156.76千公顷^[4]，仅三年时间，河南的耕地面积就减少了35.25千公顷，折合52.88万亩，这种现象严重危害到粮食安全；征地补偿标准偏低，甚至不到位，使被征地农民眼前利益受损失，长远生计没保障，使得征地补偿安置纠纷和矛盾冲突时有发生，成为农村信访量居高不下的一个主要原因，影响了社会的安定团结与和谐稳定。

第四，农村土地整治工作有待规范，效率有待提高。从目前河南土地综合整治实践看，主要存在以下突出问题：土地综合整治的经费不足，工作开展难度大，地方政府主动性不强，盲目性大，农民参与的积极性不高，实施土地复垦耕作的效果不佳。另外，一些地方农村地盘摊煎饼式扩大，村内闲置废弃的宅基地越来越多，村庄规划和土地利用规划比较滞后，且缺乏有效衔接，村庄建设无序扩张，宅基地退出机制缺失，造成农村土地浪费、利用效率低下，严重制约了新农村规划和建设。

目前，河南农村土地管理制度存在的问题主要表现在人地关系紧张、资源短缺与浪费现象并存、农民土地权益受损、社会矛盾多发，影响河南“三化”协调发展、富民强省的进程，影响社会的和谐稳定。因此，不失时机地深化河南农村土地制度改革势在必行。

二 河南深化农村土地制度改革的方向及对策

（一）河南深化农村土地制度改革的基本原则与总体方向

对农村土地使用制度改革，党的十七届三中全会和党的十八大已提出了明确要求，党的十八届三中全会作了全面的部署，中央农村工作会议和2014年中央一号文件做出了具体的安排。根据上述文件精神，紧密结合河南实际，明确深化农村土地制度改