党的十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，其中在论述创新社会治理体制、改进社会治理方式时指出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这意味着社会治理主体将更加多元化，政府在多个主体中起着最重要的作用。

国务院发展研究中心研究员吴敬琏在接受《第一财经日报》记者采访时表示，旧体制下政府无所不管，政治学家称之为“全能主义”的政府，看起来什么都管，实际上不可能管好。在市场经济条件下，市场可以办的，应该由市场去办；社会组织可以办好的，交给社会组织去办。只有市场和社会组织做不了或做不好的，政府才应插手，也就是要建成所谓的“有限政府”。在社会治理框架下，政府的“手”应该怎样收缩，政府应该怎样处理好与其他主体的关系是非常值得探讨的。

成都市金牛区政府在其辖区曹家巷实施旧城拆迁改造过程中，从大包大揽的“全能政府”，转变为发挥群众主体作用的“有限政府”，探索出了一条群众自治拆迁改造的旧城改造新模式，有效地破解了拆迁难题。2013年，曹家巷居民“自治改造”新模式获评“最佳案例”奖，金牛区被确立为社会管理创新“示范基地”。本文将以此为例，探析政府这一主体在社会治理中，如何发挥主导作用，与其他主体一起实现协同治理。

一 曹家巷旧城拆迁改造实施过程

（一）曹家巷旧城改造项目的实施背景

从2013年10月到2014年12月，笔者对曹家巷旧城改造项目进行了为期一年多的调查研究，与自改委负责人、金牛区相关部门负责人、曹家巷群众进行了一对一的访谈，并多次召开包括曹家巷居民在内的讨论座谈会，掌握了翔实的一手资料。

曹家巷位于成都市北一环以内，在地理位置上属于成都市中心城区。曹家巷一、二街坊的房屋大部分是20世纪50年代修建的红砖房，经过多年的风吹雨打，多数房屋出现墙体开裂、屋面漏雨、抹灰大面积脱落、电线老化、外墙风化等严重问题，被鉴定为D级危房，成为当时成都市中心城区最大的棚户区。片区居民改造愿望很强烈，曾经多次上访、堵马路，甚至与警察发生肢体冲突。

其实，自2002年以来，当地所在的省、市、区党委和政府就对该片区改造问题进行过多次专题研究，华西集团公司（曹家巷一、二街坊的住户大部分是华西集团的职工）也多次着手进行自主改造，好几家地产公司都曾雄心勃勃地试图进行开发，但最后都因各种错综复杂的原因而搁浅了。这些原因主要包括：首先，整合单位较多。项目片区有四川华西集团、中建二局、成都市建工集团等7家国有企业的公房2469户，由于各个单位隶属不同主管部门、不同权益主体，达成整合意见的难度相当大。其次，房屋权属极其复杂。时间已经过去60年，各类公房使用人身份极其难辨，有的房屋甚至几易其主，这使得改造主体——公房使用人的身份认定难度相当大。再次，安置成本极高。该项目特殊情况在于20平方米以下的公房户数达1931户，占公房总户数的78%，按照成都市相关拆迁补赔偿政策，这部分房屋需按照每户最低48平方米的赔付标准执行，客观上导致了拆迁安置成本大幅增加，项目亏损压力相当大。最后，所需资金大。据估算，项目需要资金30亿元。

以上因素使得政府无力包揽，市场不愿投入，居民自己无力改造，曹家巷也因此动议拆迁多年而无法实现。

（二）政府引导居民“自治改造”

2012年2月，成都市委、市政府启动北城改造工程（简称“北改”），曹家巷一、二街坊危旧房屋成为“北改”工程第一个启动的旧城改造项目。金牛区决定依靠群众，采取“政府主导、群众主体”的办法推进拆迁改造。对于为什么要改变传统拆迁中“政府主体”的做法，金牛区的H书记是这样说的：

过去我们的工作方法是“政府主导、政府主体”。后来我们发现，很多东西效果不太好，而且难度很大，即使做成了，老百姓也未必满意。从曹家巷这个项目来讲，表现得更是突出。因为我们发现，有很多的历史遗留问题，有很多老百姓的诉求、老百姓的纠纷，用政策难以界定，用正常的工作方法难以推进。即使用法律的办法，可能都没办法判定、没办法执行，解不开这个结。因此我们需要调整工作思路，用群众自治的方法，发挥老百姓的组织能力、创造能