当前中国十分流行的福彩、体彩等彩票游戏的前身是20世纪80年代企业、政府等所发行的各种奖券。1987年7月27日，中国社会福利有奖募捐券开始在河北省石家庄市试发行，并逐渐拓展到10个试点省市。这种常年发行的募捐券初步具备了彩票特征，逐渐发展成为社会福利彩票，开启了新中国彩票及彩票业发展的序幕。1993年，体育彩票的发行申请得到国务院批准。体育彩票的加入奠定了中国彩票业发展的基本格局，奠定了中国福彩、体彩二元并行发展的基础。彩票发行首先推动了中国社会福利、体育事业的发展，并为中国社会保障、公益事业的统筹发展做出了巨大贡献。本文在对20多年来中国彩票发展历程进行回顾的基础上，重点分析彩票业发展所面临的挑战和问题，并给出针对性的政策建议。

一 导言

很长时间以来，博彩或赌博大多作为社会性娱乐而存在，即便少数人涉足商业性博彩，也因非法经营而一直处于“地下”状态，远未形成规模，更谈不上什么产业化、规模化。但是，20世纪80年代以来，商业性博彩在欧美等国家快速走向合法化改变了这种局面。为抵御博彩业给本国带来的危害，一些国家开始主动发展博彩业，而各国之间争夺赌徒相互谋利使得世界呈现“全球赌博爆炸”的发展格局。在此背景下，很多国家在对商业性博彩进行管制的同时，开始对其中的部分博彩游戏进行解禁。一般来说，各国大多对彩票游戏实行有限开放的政策；部分国家对竞技性博彩游戏抱着谨慎的态度，在局部地区有管制的开放；只有少数国家或者地区开放娱乐场（casino）、赌场博彩。

彩票，作为一种博彩性的娱乐活动，早在两千多年前的古罗马时代就在贵族及富有阶层中颇为流行，后来逐渐流传到世界各地。彩票是利用人们的好奇与冒险心理，在以小博大的诱惑下，刺激人们购买从而实现公益筹资的一种游戏形式。在各种博彩游戏中，彩票具有进入门槛低、筹资效率高、政府应用及管理便利等特征，从而使其被绝大多数国家所接受，在世界各国得到广泛发展。目前，全世界有150多个国家发行各种形式的彩票。彩票集游戏、竞争和投机于一体，从而带动了各行业的发展。近年来，全球彩票销售额呈现逐年递增趋势，在国家统一管理、垄断经营下，为各国经济社会发展筹集了大量资金。

中国20世纪70年代末开始推行改革开放政策。80年代，具有彩票性质的各种奖券开始发行。1987年7月，为解决中国社会救助的发展资金问题，中国福利有奖募捐券发行，其逐渐演变成今天的社会福利彩票。1994年3月，国家体育运动委员会被批准在全国范围内发行体育彩票，用于为体育场馆建设、大型赛会举办等体育事业发展筹资。从而奠定了民政、体育两个部门在全国范围内分别发行福利彩票和体育彩票的格局。

二 彩票的界定及历史发展

1530年，意大利佛罗伦萨设立世界首家政府主办的彩票发行机构。如果以此作为现代彩票发展开端算起，目前已经有480多年的发展历史。彩票的本质是机会游戏，是对随机原理的人为设计运用。彩票的基本功能就是筹资，即政府批准特许运营，彩民自愿购买彩票，彩票管理机构筹集彩票资金，除返还奖金给彩民、扣除必要的运营费用以外，政府获取资金用于教育、救助、福利、体育等领域，以推动经济社会发展。

1.彩票的界定

英国《大不列颠百科全书》用描述方式界定了彩票的基本概念。彩票，即抽彩给奖，是通过随机性的抽签摇彩给一定范围的人们分配奖品或者奖金的方法；它是博彩的一种形式，抽彩给奖的开办人将出售彩票所得款项，扣减一切开支（含政府税收）与利润后，分成若干份大小不等的奖金分发给中奖者。中国《辞海》对彩票进行了如下描述：彩票，俗称“白鸽票”，以抽签给奖方式进行筹款或敛财所发行的凭证。

各国政府在彩票立法中大多从彩票属性方面进行界定。例如，瑞士在1923年6月颁布的《彩票与职业博彩联邦法》中写道：彩票是指有计划地用碰运气的摸彩中签、中号或者其他类似方法获得物质好处，其中包括中彩本身所含有的物质好处及从属于它的奖品、权利或者实物。澳大利亚新南威尔士州在其颁布的《彩票与艺术协会法》中对彩票解释为：通过抽签抓阄所进行的诸如货物、制品或商品的转让。2009年5月中国颁发的《彩票管理条例》将彩票界定为：国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许