引言：香港的开赌与禁赌的政策

赌博文化在中国源远流长，有人说有华人的地方便会有赌博活动的出现，作为中国的一部分，赌博文化在香港同样历史悠久。早在香港开埠之前，香港已出现赌博风气。香港是中国南方一个通商港口，其一直深受广东地区的文化影响。清末民初广东一带，赌博风气非常昌盛，当时香港大部分居民来自广东省沿海地区，已习染了广东省人的赌博风气，他们将赌博文化传入香港，当时不同的民间赌博活动，例如番摊^[1]、骰宝^[2]、白鸽票^[3]等已在香港存在及流行。

鸦片战争之后，香港成为英国的殖民地，在1841～1843年期间，香港已有赌档的存在，当时港英政府并没有立法禁赌，是由于当时港英政府并没有注意到当时的赌博问题，政府旨在安民，向当时的华人表明会依当时的中国法律办理香港事务。直至1844年，由于当时港岛治安变差，盗贼盛行，还有一些反英活动，港督砵典乍为整顿治安及巩固统治势力，开始设立一些整顿治安及征税的法例，其中的《禁止赌博条例》规定了对聚赌以及招人赌博者的罚款措施。但是，这些法例不是旨在改善社会不良风气，而是从罚款中增加政府收入，这样做反而令赌风更趋盛行，而政府亦可从中增加税收。1867年，香港赌馆在各地，例如上环的水坑口、大笡地、四方街、华里、东街、西街、荷李活道与皇后大道等普遍存在。

由于警察机构贪污猖獗，当时每个月总有两三次的扫赌案件，只不过是由赌馆与受贿的警员造出来的“秀”，好向政府及市民交代。受贿警员通常预先通知赌馆负责人，他们于某日某时会来扫荡赌馆，于是赌馆负责人便在事前作出准备，例如以高薪金聘请一些失业者或吸毒者在赌馆里充当赌客及赌馆职员，扮演参与赌博活动，警察到来后，便会将他们拘捕带到警署落案。由于当时参赌只是罚款而已，真正赌馆负责人替他们缴交罚款，警署便释放所有人，赌馆负责人下次又可以再聘请这些人作同样的“秀”。这种伎俩被一位立法会议员域陶（Whittell）于1867年5月22日在立法局会议中揭发，并提出需要检讨及推出全新的方式对付非法赌博活动，可是当时的总督麦当劳（Richard MacDonnell）认为并非赌博法例本身有问题，而是在执行扫荡赌博时警方不尽力所致。此外，他认为赌风如此盛行，与当时香港人生活非常艰苦有关。故此域陶提出以“开赌”形式来监管赌博活动，即将赌博合法化，赌馆缴纳税饷，便可领牌开赌，这样，一来可以扫除贪污，二来可将赌博活动纳入正轨。

麦当劳亦认为这种方法比禁赌为佳，所以他在1867年6月17日的立法局会议提出将赌博合法化，以“限制及管理”权力，由警察司及总登记官招商承投赌馆，赌商用申请书申请开赌，最后政府批准设立十二间赌馆。可是赌博合法化也未能遏制贪污及非法赌博的问题，因为除了番摊以外的其他原有的民间赌博活动例如骰宝、白鸽票等依然属于非法赌博活动。私赌就算被破获，只是罚款了事，而贪污也同时存在，所以赌博活动非常猖獗，赌饷非常可观，1870年全年赌饷共15万多元，1871年全年赌饷为18.9万多元。^[4]

针对这种情况，一些社会知名人士及有识之士抗议政府官商勾结，纵容赌风及贪污盛行。1871年2月，请愿书呈交港英政府。1871年5月，请愿书再次上交英伦，要求英国政府正视香港严重的赌博问题。在这种压力下，港督麦当劳在1872年1月通知各赌商，政府不再招商承投赌馆，由1872年1月13日起，各赌馆均不准营业，禁绝一切私赌杂赌，警察如意图包庇行贿者，亦受最重法律处分。此后，香港进入禁赌时期。

禁赌政策推出后，香港赛马会举行合法的赌博活动，例如大马票及六合彩于稍后兴起，非法杂赌在香港渐渐自然淘汰。但是，一些非法赌博活动还是在“俱乐部”中存在，赌馆便渐渐以俱乐部形式继续运行，后来的麻雀馆和天九馆亦以俱乐部的形式营运。面对港府的取消压力，这些场所以一些自我管理措施，例如取消通宵营业，限制未成年人士进场等来进行应对，结果获得港英政府批准，并给予牌照合法经营。

一 香港彩票的产生及发展

彩票又称为“奖券”，其实属于赌博活动。早在15世纪，欧洲已流行彩票博彩，清末传入中国，鸦片战争后逐渐流行。赌税成为当时政府的重要财政来源，例如清政府为充实日渐空虚的国库，公开发行彩票；民国政府初期发行彩票以解决军饷问题。政府