从1987年至今，我国彩票业逐步发展壮大并呈现强劲增长势头。截至2012年底，彩票销售额达到2615亿元，筹集公益金达到740亿元。这些“取之于民”的资金能否“用之于民”，是全社会共同关注的敏感问题。本文对彩票发行筹集资金，即彩票资金的分配使用情况进行分析，为改进和完善其分配使用提供建议。

一 我国彩票资金的分配

根据2009年颁布实施的《彩票管理条例》的规定，我国彩票资金由彩票奖金、发行费和公益金三部分构成，其总体构成比例由国务院决定，但它在不同彩票品种中的具体构成比例，由财政部门按照国务院的规定予以确定。彩票资金构成比例确定了其资金分配比例。

（一）我国彩票资金的构成

我国彩票资金的构成包括奖金、发行费和公益金三部分。具体构成情况参见图1。

图1 彩票资金的构成情况

1.彩票奖金

彩票奖金是用于支付彩票中奖者的资金。彩票是一种机会游戏，一般来说，返奖比例越高，对彩民的吸引力就越大，彩票的发行量也越大，因而彩票返奖比例的高低对彩票发行有决定性的影响。根据财政部修订的《彩票发行销售管理办法》，彩票奖金由当期兑奖奖金、调节基金和奖池资金组成，但不是所有彩票都设置调节基金和奖池资金。调节基金包括按照彩票销售额的一定比例提取的资金、逾期未退的票款和浮动奖取整后的余额。

2.彩票发行费

彩票发行费是发行彩票所产生的各种费用的统称，主要包括业务费和代销费两部分。从某种意义来说，彩票发行费是彩票发行的成本和运行费用。

3.彩票公益金

从彩票筹集资金中提取出来上缴给国家，用于社会公益事业的资金被称为彩票公益金。国家发行彩票的主要目的在于为社会公益事业筹措公益金。彩票公益金的存在体现了彩票的公益属性，也是国家彩票与“非法私彩”的重要区别。它主要包括三项来源：从彩票销售额中按不低于一定比例提取的资金、公益金利息收入和弃奖收入。^[1]

彩票奖金是决定彩票发行销售数量的关键因素，发行费是彩票发行销售活动的必要保障，而公益金是彩票发行的主要目的和彩票公益性的体现，彩票资金三个构成部分的存在都有其内在逻辑。三者之间分配比例合理，才能更好地实现发行彩票的目的。

（二）我国彩票资金的分配

从世界各国彩票资金分配的实际情况看，决定彩票资金分配比例的因素包括多种。一个国家彩票资金分配比例的确定，应综合考虑其文化传统与消费习惯，并以适应经济发展和购买者需求为前提，不断调整和变化。^[2]

我国彩票发行历史较短，彩票发行的市场经验还不足，根据市场需要和政策目标，我国政府先后出台多项政策文件，对彩票资金分配比例进行调整（见表1）。

表1 彩票资金分配比例变化

尽管彩票相关政策规定彩票资金的构成比例有一定灵活性，但在实际执行中，从1987年到2004年，我国对所有彩票实行较为统一的资金构成比例：彩票奖金占50%，发行费占15%，公益金占35%。^[3]在彩票发行最初的几年间，彩票发行品种较为单一，实行统一的彩票资金构成比例具有一定可行性。但随着彩票业的持续发展，彩票发行种类越来越丰富，不同类型彩票的资金分配比例有所不同。目前彩票游戏主要包括以下四类：一是以双色球、超级大乐透、3D、排列三等为主的乐透数字型彩票，其中大部分游戏的奖金、发行费和公益金提取比例分别为50%、15%和35%；二是即开型彩票，三者之间的提取比例分别为65%、15%和20%；三是以中福在线为主的视频型彩票，三者之间的提取比例分别为65%、15%和20%；四是以足球彩票为主的竞猜型彩票，其中大部分彩票游戏三者之间的提取比例分别为69%、13%和18%。^[4]

以2013年的彩票资金为例，中央财政当年得到的彩票公益金为425.78亿元，2012年结转收入为85.75亿元，合计511.53亿元。经全国人大审议批准的中央财政彩票公益金支出为450.09亿元。其中分配给社保基金、中央专项基金、民政部和国家体育总局的公益金分别为276.65亿元、127.33亿元、23.05亿元和23.05亿元。

二 我国彩票资金的使用及其效果

（一）我国彩票资金筹措状况

2004年前，由于我国彩票发行缺乏经验，彩票发行数额和公益金有所波动，但2004年之后，我国彩票发行走向正轨，彩票品种越来越多，彩票销售额和公益金数量稳定增长，逐年扩大（见表2）。

表2 1987～2012年彩票销售额和公益金筹集情况

（二）我国彩票资金的使用

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