20世纪80年代以来，中国彩票业迅猛发展，不仅体现在彩票销售收入持续攀升、彩民人数不断增加，筹集到的巨额公益金促进了各项社会福利事业的发展，而且表现在保障中国彩票业蓬勃发展的彩票业管理制度和法规体系从无到有，从零散走向体系化，逐步建立起涵盖彩票发行销售、市场监管、公益金使用与分配等各方面的法律制度体系。彩票业取得的成绩有目共睹，其管理和法规制度建设中存在的各种问题同样不容忽视。

一 中国彩票政策法规体系的演进

在中国经济飞速发展、经济体制改革不断深化、政府职能转变步伐加快的大背景下，1987年7月第一张中国福利彩票试点发行。伴随彩票业的出现和成长，规范中国彩票业的政策法规制度也经历了不断摸索和完善的过程，中国彩票法律制度一直处于“先发行后立法”的摸索发展路径中。2009年《彩票管理条例》公布施行，这是我国第一部全面、系统规范彩票管理的专门性行政法规，是我国彩票管理法制规范化的重要标志。^[1]

1.部门规章管理阶段（1987～2009年）

20世纪80年代，我国处于从计划经济向社会主义市场经济过渡的转型时期，经济发展与社会进步存在诸多矛盾，社会分化加剧，贫富差距不断扩大。民政部门面临着社会福利资金短缺、财政拨款杯水车薪、筹资渠道单一的困难局面。

在这种情况下，1987年4月7日，经国务院批准民政部发出《关于开展社会福利有奖募捐活动的通知》。通知提出：通过社会福利有奖募捐的形式筹集社会福利资金，是一项有意义的活动；但开展这类活动有其消极的一面，要从严控制。目前只批准社会福利有奖募捐一项。通知还确定，民政部根据国务院的指示精神正在筹建社会福利有奖募捐委员会，制定有关章程和办法。拟先在部分省市试点，然后视情况逐步推广。

1987年6月3日，中国社会福利有奖募捐委员会在京成立，这是新中国建立后的首家彩票经营管理机构。中募委成立大会还通过了《中国社会福利有奖募捐委员会章程》和《发行社会福利有奖募捐券试行办法》。6月，中募委制定了《中国社会福利有奖募捐券发行管理暂行办法》。7月，民政部、财政部、国家计委、中国人民银行、工商银行、农业银行等部门联合发布了《关于做好社会福利有奖募捐工作的联合通知》。9月，中共中央宣传部、民政部、广播电影电视部、文化部、新闻出版署五部门联合发布了《关于做好社会福利有奖募捐活动宣传工作的联合通知》。这都为有奖募捐券的发行销售奠定了规范管理的基础。

80年代末，国家先后批准了“社会福利有奖募捐券”、“第十一届亚运会基金奖券”等的发行销售。这种做法在取得较好成效的同时，也导致一些社会问题。主要是一些地方、部门、企事业单位甚至个人私自发行彩票，致使彩票市场秩序出现较严重的混乱。这不仅给合法彩票的正常发行带来困难，也损害广大人民群众的利益，败坏了政府的形象声誉，造成很多不良社会影响。为加强彩票市场管理，1991年12月，国务院下发《国务院关于加强彩票管理的通知》；1993年5月3日下发了《关于进一步加强彩票市场管理的通知》，再次强调彩票市场的规范管理。1994年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于严格彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》，再次重申“发行彩票的审批权集中在国务院，任何地方或部门均无权批准发行彩票；已批准发行的彩票必须按国务院批准的方案执行，不得擅自超规模或改变发行办法”。“凡由地方或部门自行搞的彩票，包括各种名目的‘自选数’形式的主动型彩票、自行与外商或中外合资企业合资（合作）或变相合资（合作）在境内发行的彩票，一律限期纠正，并认真做好善后工作。”这在明确有关彩票发行审批权力的同时，也在整顿混乱的彩票市场方面发挥了积极作用，有利于彩票市场秩序的稳定。

1994年3月，国务院正式批准国家体委在全国范围内统一发行体育彩票。1994年4月5日，国家体委体育彩票管理中心（简称国家体彩中心）正式成立。中国体育彩票业的发行销售开始走上“统一发行、统一印制、统一分配和集中管理”的规范管理道路。1994年7月18日，经中国人民银行核准，国家体委发布《1994～1995年度体育彩票发行管理办法》，这成为中国体育彩票早期的主要管理制度。该管理办法对管理机构、额度管理、体彩类型、体育彩票资金分配等