一 问题的提出

党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，十八届四中全会又进一步提出“良法善治”的治理理念，这充分表明，在今后相当长的时期内，国家治理都将成为全面深化改革不可忽略的内容。作为国家治理体系的重要组成部分，农村基层政府既是联系无形的“国家”和有形的“农民”的重要桥梁，也是农村经济社会与文化全面发展的领导力量、各种社会矛盾冲突的化解力量以及新农村建设的重要推动力量，同时更因其与广大村民直接打交道的频率最高、涉及事务的范围最广而成为农民眼中“政府”这一抽象概念的现实具象。需要指出的是，学界对“农村基层政府”这一概念的界定并不一致，广义上农村基层政府可以包括县政府、乡镇政府甚至“村委会”这一“准政府组织”，狭义上则专指直接与农民、农业、农村打交道的乡镇政府，本文使用的是狭义上的农村基层政府概念，即乡镇政府。在相当程度上，农村基层政府的治理状况直接关系社会主义新农村建设的成效，进而成为判断整个国家治理状况与水平的重要指标。河南省是无可争议的农业大省，农业人口众多，在此意义上，河南省农村基层政府的治理研究就显得尤为重要。

二 河南省农村基层政府的概况

在农村基层政府治理改革的过程中，乡镇机构尤其是税费改革之前的乡镇机构因其机构臃肿、人员超编、人浮于事、以罚代管、管理混乱、矛盾激化等问题被视为改革的重头戏。作为农业大省，河南省历来重视农村基层政府的职能转变及其基层治理问题，并为此在乡镇机构改革方面进行了积极探索和行动。

自从20世纪80年代改革开放以来，河南省分别于1983年、1992年、1998年、2001年、2005年进行了多达五次的乡镇机构改革，其最终目的就在于通过改革政府机构，裁减冗余部门和人员，转变政府职能，进行更好的基层社会治理。虽然这些改革并非全部收到预期效果，但能够从中看出政府改革农村基层治理的决心。2005年，在认真汲取前四次乡镇机构改革失败教训的基础上，河南省从9月到12月短短三个月内共撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，清退和分流人员近20万人。以宝丰县为典型代表，最能反映此次改革的雷厉风行。宝丰县在此次改革中，共撤并1个乡，分流乡镇正式人员601人，清退乡镇机构临时人员151人，而这些工作从11月3日开始进行改革动员，到11月20日改革结束，前后只用了18天时间。可以说，就精简机构、裁撤冗员而言，这次的乡镇政府机构改革取得了显著成效。

然而，经历了“撤并改”之后，作为人口大省、农业大省的河南省乡镇政府机构数量仍然是庞大的。河南统计网的数据显示，截至2013年底，河南省共有乡镇1844个，比上年减少了9个，其中1064个建制镇、780个乡。建制镇中包含100个城关镇、203个国家重点镇以及83个县级政府所在地的镇。然而，与乡镇政府管辖的机构与人口相比，乡镇政府机构显然面临着巨大的基层治理压力。同一统计数据显示，全省乡镇共有44586个村委会，乡镇常住总人口为7955.95万人，乡镇户籍人口8607.72万人，全省乡镇行政区域面积达1574.26万公顷。可见，作为河南省农村基层治理的负责机构，河南省乡镇政府所要治理的对象和范围依旧广泛，而且更不容乐观的是，在当前的治理过程中也面临各方面的复杂问题。

三 当前河南省农村基层政府治理面临的问题及原因分析

随着经济社会的发展和税费改革的实现，“撤并改”之后的河南省各乡镇政府面临的治理难题因为具体地区、经济发展水平和模式、乡村城镇化水平等的不同而呈现不同特点。但大致而言，这些问题可概括为责大能小、财政、制度环境、角色转变、治理主体、治理对象、治理方式、治理效果等方面的问题。

（一）资源严重不足

乡镇机构改革为农村基层政府治理奠定了相对合理的组织基础，但其自身所拥有的各类资源与其应负的繁重的治理任务却不成比例，财政资源、行政资源、智力资源、人力资源都远远不足。

仅就财政资源而言，2005年，河南省在全省范围内取消了农业税以及各种专门面向农民的集资收费项目，并对种粮农户实行补贴。税费改革一方面使广大农民得到真切实在的好处，缓和了原本乡镇基层政府同广大农民的矛盾，有利于农村基层政府的社会治理。数据表明