相对于其他社会保障形式，城市住房保障不仅是城镇化的现实要求，更是现代工业文明的产物。四川省正处于发展转型期，以人为核心的新型城镇化叠加在以充分发挥资源优势为重点的工业化战略上，保障人的基本权利和发挥人力资源的能动性是其现实要求，更是关系转型发展成败的关键环节。农民工规模庞大且自我发展能力相对不足，是四川的特殊省情，已成为发展中各项工作开展的重点和难点。近年来，四川省立足实际，在为农民工提供均等化公共服务、提升农民工就业创业能力等方面展开了大量卓有成效的工作，各地已积极探索实践。然而，从四川省破解农民工住房问题所面临的现实困难看，从农民工自身特点及诉求的时代性和紧迫性看，农民工及其家属要完成从农民到市民的转变依然面临诸多困难，城市居住问题是其中最为薄弱的环节。

四川省从2013年开始实施“农民工住房保障行动”，开辟了为外来务工人员提供住房保障的先河。经过近2年的探索实践，2015年初省政府办公厅又出台《加强农民工住房保障工作指导意见》，调整完善了相关制度设计，将农民工住房保障问题纳入城镇住房保障体系，不仅为农民工提供过渡性质的公共租赁住房，还允许部分城市试点“租转售”，使农民工与市民一样享有产权型保障性住房的机会，同时强调落实农民工住房公积金制度，并在公积金缴存、使用等方面做出新的尝试。“农民工住房保障行动”及相关的配套政策措施的出台，毫无疑问是农业转移人口市民化道路上所留下的浓墨重彩的一笔，对四川这样一个拥有2455万农民工的人口大省探索新型城镇化路径具有重要价值，对经济发展相对落后的西部地区及至全国完善住房保障体系的意义重大。

一 四川省农民工住房保障的背景和环境

从农民工住房保障的阶段性和长期性出发，准确把握农民工需求，修正和完善相关制度设计，实现有效率的供给（Efficient Supply），是四川省农民工住房保障行动需解决的重要问题。当前，四川省为农民工提供住房保障的内外部环境发生深刻变化，在发展不足、发展水平低的基本省情未得以根本扭转的情况下，新矛盾、新问题不断叠加，农民工发展呈现新特点（《四川省农民工总体特征》一文有详细论述），深入推进农民工住房保障行动面临新的发展环境，机遇与挑战并存。

（一）农民工住房保障的环境

第一，经济发展进入“新常态”，地方政府将面临较大支付压力。2008年国际金融危机发生后，国内外经济环境发生深刻变化，四川省经济同样面临下行压力。2013年经济增速为10%，2014年预计经济增速为8.5%，^[1]虽然预计仍然高于全国水平，但就四川而言，结束了连续十年两位数的高速增长，意味着地方财政将面临严峻的挑战。与此同时，近两年频繁出台的房地产宏观调控政策，对各地房地产市场产生较大影响，房屋成交量和成交价齐降，土地出让形势不理想，使本就面临挑战的地方财政“雪上加霜”。作为一类典型的地方性公共产品，为农民工提供保障性住房的资金来源主要是地方财政，当前的形势导致地方政府缺乏足够的供给能力。

第二，城乡一体化发展进入新阶段，农民工住房保障成为农业转移人口的新期待。2003年成都市开始统筹城乡改革实践，2007年获批全国统筹城乡综合改革试验区，同年四川省确定德阳、广元、自贡三市为省级统筹城乡综合改革试验区，并适时将有益的经验在全省总结推广。经过几年的探索，四川统筹城乡发展取得了明显成效，城乡居民收入差距明显缩小，城乡生产要素自由化流动程度大幅提升，城乡居民在社会保障上的差距逐步缩小。在城市，虽然农民工医疗、子女教育等问题得到不同程度的解决，但农民工及其家属的住房问题始终未获得足够的重视。随着棚户区改造、城乡环境综合整治等多项行动组合推进，过去农民工的主要聚居点如城中村、城乡接合部等将被逐渐清除，低成本居住将难以维系，在农民工居住能力和收入水平难以大幅提升的基本判断下，如何降低农民工生活成本、稳定劳动就业和社会秩序成为农民工进城务工的新期待。

（二）农民工住房保障的基本判断

第一，为农民工提供住房保障具有长期性和阶段性的显著特征。作为全国首个针对农民工提供住房保障的省份，四川省“农民工住房保障行动”是在全面建成小康社会的战略要求下，立足农民工发展的