“十二五”时期（2011～2015）我国社会保障体系基本实现了制度全覆盖，基金规模不断扩大，在保障与改善民生、促进经济社会发展、维护社会稳定等方面的功能更加显著。“十二五”时期我国社会保障制度发展迅猛、成就巨大，为“十三五”时期的社会保障发展奠定了重要基础。本报告在分析评估“十二五”时期社会保障发展成效和存在问题的基础上，根据“十三五”时期社会保障面临的形势与任务，提出社会保障制度发展与改革的目标、思路与政策建议。

一 “十二五”时期我国社会保障发展评估

（一）“十二五”社会保障体系发展成效巨大

1.社会保障体系基本实现制度全覆盖

“十二五”期间，我国在原有社会保障改革的基础上逐步建立和完善各项社会保障制度。在养老保险方面，2011年6月，国务院发布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，探索建立城镇居民养老保险制度；2014年2月，国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，统一覆盖符合条件的城乡居民；同时，人力资源和社会保障部还完善了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，积极推进城乡居民养老保险制度的衔接、整合与一体化发展，明确了企业年金、职业年金个人所得税政策，补充养老保险制度建设速度加快。在医疗保障方面，城镇居民基本医疗保险门诊统筹基本建立。2012年8月，发改委等六部委联合下发《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，探索建立重特大疾病保险制度。失业、工伤、生育保险制度建设也迈出重要步伐。探索使用失业保险基金开展预防失业、促进就业工作；积极开展工伤康复、工伤预防工作，扩大工伤预防试点；不断扩大生育保险覆盖面和支出范围，逐步将居民生育医疗费用纳入城镇居民医疗保险和新农合支付范围。在最低生活保障方面，2011年3月、5月，国家发改委、民政部、财政部等部委先后发布《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，标志着城乡低保标准动态调整机制正式建立；2012年9月，国务院发布了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，进一步规范了城乡最低生活保障工作。在养老服务方面，2011年，国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》；2013年，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，推动养老服务业的快速发展。在慈善事业方面，2011年，民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要（2011～2015年）》；2014年，国务院发布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，提出了促进慈善事业健康发展的目标与政策措施。在补充保障方面，2014年，国务院发布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确提出要“把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”，特别提出要充分发挥商业保险对基本养老、医疗保险的补充作用。2014年，人力资源和社会保障部办公厅发布了《关于进一步做好企业年金方案备案工作的意见》，积极推进企业年金制度的发展。其他社会保障方面的制度建设也取得了积极进展，修订后的《工伤保险条例》从2011年1月1日开始施行，修订后的《军人抚恤优待条例》于2011年8月1日正式实施。

2.社会保障参保人群覆盖面不断扩大

“十二五”后期是我国社会保障覆盖面迅速扩大的时期。随着各项社会保障制度的建立健全，覆盖城乡居民的社会保障体系基本形成，实现了制度全覆盖。随着城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度的建立和完善，医疗保险制度率先实现覆盖全民，制成了世界上最大的医疗保障网络。从五项社会保险的覆盖人数来看，基本养老保险的参保人数从2009年的2.35亿人增加到2013年的8.2亿人；城镇基本医疗保险的参保人数从2009年的4.01亿人增加到2013年的5.71亿人；失业保险参保人数从2009年的1.27亿人增加到2013年的1.64亿人；工伤保险的参保人数从2009年的1.49亿人增加到2013年的1.99亿人；生育保险参保人数从2009年的1.09亿人增加到2013年的1.64亿人（见图1）。截至2013年底，全国有2489个县（市、区）开展了新型农村合作医疗，参合人口数达8.02亿人，参合率为98.7%。^[1]在社会救助方面，城市居民最低生活保障人数稳定在2000万人左右，农村居民最低生活保障人数稳