机关事业单位养老保险制度是整个养老保险制度体系的重要组成部分。由国家财政保障的机关事业单位养老保险制度于新中国成立后得以建立。20世纪90年代以来，一些地方探索机关事业单位养老保险制度改革，但是改革进展不大。2008年以后，国家准备对事业单位养老保险制度进行改革试点，遇到较大阻碍，进展不顺利。随着我国经济社会环境的发展变化和社会保障改革的深化，机关事业单位养老保险制度改革的问题显得越来越紧迫。十八届三中全会提出，要推进机关事业单位养老保险制度改革。“十三五”是我国机关事业单位养老保险制度改革与完善的重要时期。这里，在回顾机关事业单位养老保险制度发展与改革的基础上，对“十三五”时期的机关事业单位养老保险制度改革进行分析，并做出展望。

一 机关事业单位养老保险制度的改革进程及主要问题

（一）机关事业单位养老保险制度的发展回顾

新中国成立以来，我国机关事业单位养老保险制度的发展历程可以分为以下几个阶段。

1.第一阶段（1949～1956）：机关事业单位养老保险制度的建立

新中国成立之初，我国便开始着手恢复和发展各项事业，完善各项法律制度。1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》提出要实行劳动保险制度。新中国成立初期，我国延续了革命时期的供给制传统，对机关事业单位人员实行供给制，其生、老、病、死、伤、残均由组织负责。1955年12月，《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》两个文件的发布标志着机关事业单位养老保险制度的正式建立。机关事业单位的养老经费由国家机关行政经费和事业单位的事业经费直接支付。

《国家机关工作人员退休处理暂行办法》对机关事业单位人员的退休条件进行了详细的规定。^[1]而《国家机关工作人员退职处理暂行办法》规定了国家机关工作人员的退职条件，主要是一些因为身体状况不能继续工作，又不符合退休条件的。根据退职情况不同，发给一定数量的一次性退职金。

这一阶段，针对机关事业单位人员与城镇企业职工分别建立不同的养老保险制度。企业职工养老保险主要由1951年颁布、1953年修改的《劳动保险条例》规定。这种政策建制历程也成为目前我国养老保险“双轨制”的直接起源。

2.第二阶段（1957～1966）：机关事业单位养老保险制度的调整

1957年以后，我国对机关事业单位养老保险制度进行了调整，尤其是针对机关事业单位人员和企业职工养老保险制度相互独立的问题进行了完善。1958年2月，国务院发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，这两个文件的发布标志着机关事业单位人员与职工养老制度从分立走向统一。这两个办法均适用于企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人、职员。^[2]

《关于工人、职员退休处理的暂行规定》规定了机关事业单位人员和企业职工的退休条件，一般情况下，男工人、职员年满60周岁，女工人年满50周岁、女职员年满55周岁，连续工龄满5年，一般工龄满20年，可以退休。对从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有损身体健康工作的工人、职员，条件相对宽松。机关事业单位人员和企业职工每月退休金的标准为本人工资的50%～70%，对于社会有特殊贡献的工人、职员的退休费，可以酌情提高，但是提高的幅度最高不得超过本人工资的15%。^[3]

在这一阶段，《关于工人、职员退休处理的暂行规定》的出台增强了养老保险制度的公平性与统一性。但是，由于种种原因，这种格局最终被打破，机关事业单位与城镇职工养老保险制度依然从统一走向再次分立。

3.第三阶段（1967～1977）：机关事业单位养老保险制度的倒退

“文化大革命”期间，我国各项事业的发展处于停滞甚至倒退阶段，机关事业单位养老保险制度同样如此。受意识形态的影响，《劳动保险条例》被视为修正主义，受到了彻底否定。主管社会保险的机构——内务部被撤销，养老保险相关制度被废除，养老保险相关活动停止。1969年，财政部发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，提出企业停止提取劳动保险金，企业人员的劳保与福利费改在营业外列支，职工的劳动保险变成了完全的企业保险。这一时期，机关事业单位和企业职工的养老保险制度也同样受到影响，由各企