实现充分就业是市场经济国家发展的宏观目标之一，就业问题始终是一国政府面临的最重要的社会和经济问题，是民生关注之根本，关乎一国的发展与稳定。在市场经济条件下，人们的失业风险不断加大，许多国家通过建立失业保险制度，在一定程度上缓解了失业对个人和家庭产生的压力，减弱了由此而带来的对经济的不良影响，维护了国家和社会的稳定。

党的十八大提出，要“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续性，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步强调要“建立更加公平可持续的社会保障制度”。《社会保障“十二五”规划纲要》也提出了“十二五”期间社会保障制度发展的基本要求是更加注重保障公平、更加注重统筹城乡发展、更加注重优质高效服务、更加注重可持续发展。这些都表明了“十二五”期间我国社会保障制度的改革与发展紧紧围绕“更公平”和“可持续”两大主题。

一 “十二五”时期我国失业保险制度发展的主要成就

2011年以来，我国的失业保险制度得以完善与发展，为后金融危机时期我国的经济转型和结构性调整提供了良好的制度环境，在一定程度上缓解了失业问题对经济的不利影响。其成就主要有以下几个方面。

（一）失业保险覆盖范围继续扩大，参保人数不断增加

纵观我国失业保险制度的发展历程，制度的覆盖面经历了由窄到宽的演变过程。1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》的颁布标志着中国开始建立失业保险制度。由于当时的经济和社会条件所限，该制度具有一定的历史局限性，比如适用范围比较窄，只针对国营企业职工，而且仅覆盖其中的四类人员。1993年的《国营企业职工待业保险规定》进一步扩大了保障的对象，覆盖人群由“四类”扩大到“七类”。1999年的《失业保险条例》为我国失业保险制度的发展揭开了新的篇章，覆盖范围扩大到所有类型的企业，制度各方面也得以规范。

在失业保险的制度覆盖范围不断扩大的情况下，国家和政府各部门也大力推进失业保险的扩面工作，实际参保人数不断上升。截至2010年末，参加失业保险的人数为13375.6万人，到了2014年11月末，增长到16961万人，增幅为26.8%。与此同时，参加失业保险的农民工人数也逐年上升。2010年参加失业保险的农民工为1990万人，2013年则上升到3740万人，3年间增加了近一倍，农民工加入失业保险制度大大减轻了他们所面临的失业风险，如表1所示。

表1 1991～2014年中国失业保险参保人数、待遇享受人数

由表1也可以看出，与失业保险参保人数的增加不同，领取失业保险金人数呈下降之势，从2005年的362万人下降到2010年的209万人，直至2013年的197万人。“十二五”期间我国失业保险的参保人数逐年上升，城镇登记失业率保持在4.1%左右，而领取失业保险金的人数却连年下降，反映了我国的失业保险制度在瞄准性等方面存在一定的问题。

（二）失业保险待遇有所提高，失业保险基金积累持续增长

1999年的《失业保险条例》规定我国的失业保险金水平由省、自治区、直辖市人民政府确定，其标准应当介于当地最低工资标准和城市居民最低生活保障标准之间，因此各地的失业保险待遇大多不一致。随着经济、社会的发展以及最低工资与城市居民最低生活保障标准的提高，各地失业保险金水平也逐步提高。以北京市为例，2011～2014年北京市多次上调失业保险金水平，如表2所示。其他省市的失业保险金水平近年来也都有不同程度的提高。

表2 2011～2014年北京市失业保险金水平

从失业保险基金收入来看，与失业保险参保人数不断增加相对应，基金收入也逐年增加。从基金支出来看，虽然失业保险待遇享受人数在下降，但是国家在促进就业及就业服务方面的支出在不断增加，失业保险基金的总支出在增加。从收支两方面看，收大于支仍是常态。因此，我国的失业保险基金累计结余持续增长，如表3所示。

表3 1999～2014年失业保险基金支出及累计结余

（三）促就业效果明显

失业保险制度连接着社会保障和就业两大领域，失业保险不仅要保障失业者的基本生活，还要积极地促进他们就业。在促进就业方面，主要体现在三个方面。一是国家相继出台了若干项法律法规，支持就