一 环境法中公众参与原则的基本内容

公众参与，狭义上是指公民在代议制政治中参与投票选举的活动，不仅是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任；广义上是指除政治参与外还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。^[1]环境问题的公共性，使公众参与原则及相关制度的贯彻和实施日益成为环境立法所关注的重点。

在环境法学研究领域，对公众参与原则有不同的表述，但其含义却基本一致，均指公众对与环境有关的一切活动的全过程积极参与。具体而言，环境法上的公众参与原则，是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。^[2]

参与是现代社会民主制度赖以存在的基础，是民主政治的基本特征之一。参与的质量和程度不仅是评价政治和社会民主化的一项重要指标，也是民主理念在环境管理及其相关事务中的延伸，以及民主精神在环境领域里的具体体现和贯彻。在一个开放性的社会中，公民应该直接参与包括政治领域的管理、社会和经济生活等方方面面。

当前，在人们对环境要素属性认识不断深化和环境危机日益严重的背景下，环境的公众参与性逐渐引入到法学研究领域。早期的人们并没有认识到环境要素的生态属性，也没有将其纳入法律的调整范围予以保护。加之人们为追求经济利益最大化而对环境进行掠夺式的开发利用，并逐渐导致环境质量呈现不可逆转的恶化态势。同时，由于人类中心主义的环境保护理念，造成对环境要素的生态利益的保护只能通过资源利用过程中间接性的措施反射出来^[3]。受此观念的影响，即使有环境保护也只是政府的责任，广大民众被排斥在环境保护的领域之外。但随着环境危机的日益加重，政府也逐渐认识到在环境管理方面，需要公众的广泛参与。基于此，近年来在环境法学研究中，国外有学者提出了“环境公共财产论”、“环境公共委托论”和“公民环境权”的理论，为环境公众参与奠定了理论基础。

从世界范围看，20世纪60年代末以来产生的日益高涨的环保浪潮和对环境问题的深层次认识的运动中，公众参与发挥了重要作用，并作为一项法律原则确立下来。如，1972年《联合国人类环境会议宣言》宣誓了人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利；1982年《内罗毕宣言》提出，通过宣传、教育和训练，提高公众和政界人士对环境重要性的认识；1992年《里约环境与发展宣言》对于相关建立环境信息的公开、公民环境决策参与权的保证、环境或公民的环境权益受到侵害时的补偿和补救程序的建立等作了原则性的规定；1998年《奥尔胡斯公约》提出，每个人都有权利获得政府机构所掌握的环境信息和从早期阶段就参与环境决策，对于违反这两项权利或违背环境保护法律的公共决策，每个人都有权利在法庭上提出质疑。^[4]随后有关公众参与的相关制度研究，也主要是围绕着这几个方面展开的。

在我国，宪法赋予了公民参与国家事务和社会事务管理的权利。《环境保护法》规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”2002年制定的《环境影响评价法》首次在立法上规定了较为明确的公众参与条款。2003年颁布的《行政许可法》就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度。2006年，国家环保局颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》，规定了向公众公开有关环境影响评价的信息，并根据环境影响评价的不同阶段公开相应的信息内容，规定了征求公众意见的五种方式，以及相关建议采纳与否的说明等方面的内容。^[5]

二 青海城镇化过程中公众参与环境决策的现状及分析

随着国家西部大开发政策的贯彻实施，青海省迎来了前所未有的发展机会，各项事业取得了突破性的成就，城镇化的进程也迅速加快。以省会西宁为例，截至2011年11月，全市总人口220.87万人，占全省的39.25%，城镇化率达到63.7%，高于全国51.27%的平均水平。近年来，投资建成了一批重点项目，实施了一批城市改造和市政基础设施项目。2012年，随着以西宁为“核心引领”和“辐射带动”的东部城市群的发展，青海开启了加快推进城镇化进程的新