一 包容性城市的内涵

随着城市经济、社会的不断发展，城市内部贫富差异程度、政治民主水平、文化多元化程度以及社会公平状况等众多问题不断涌现，甚至决定了一个城市发展的文明程度。近年，大量的国家和城市越来越重视探索判断和提升城市文明程度的条件与方法，正是在这样一个宏观背景下，包容性发展成为一个热点研究问题，联合国也于2009年率先开展了一项大型的以“包容性城市”为主题的跨国调研，并以这项涉及27个国家的城市调研为基础发布了《世界城市报告2010/2011》（Un-habitat，2010），提出了建设包容性城市的完整构想。报告指出，包容性城市包括经济、社会、政治和文化四个方面的含义，且这四个方面相互关联与促进，共同作用于城市鸿沟的弥合过程。据此，包容性城市强调城市发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一，强调城市发展过程中公平与效率的内在一致，强调城市不同主体发展权利的同质均等性。具体而言，包容性城市表现为四个方面的核心内涵。

1. 经济包容

所谓经济包容，就是通过提供均等的商业和就业机会、制定有利于穷人的经济政策，促进经济发展。体现在：①协调各级政府规划；②推进城市社会生活的政治意愿表达、言论自由与人权；③政府促进就业；④商业财政激励，以及以契约和法律的手段来规范经营环境；⑤出版自由和竞争性选举制度。

2. 社会包容

所谓社会包容，就是为所有的城市居民——不分种族、民族、性别和社会经济地位——提供充足的住房、良好的基础服务、均等的社会福利设施和满足人们基本需求的公共产品。体现在：①协调各级政府规划；②推进政治意愿表达、言论自由和人权；③制定正规就业公平竞争的新规则；④合法的执行权，出版自由；⑤竞争性选举制度；⑥制定促进文化出版自由的地方法规。

3. 政治包容

所谓政治包容，就是保障公民权利和自由，扩大民众的社会政治活动参与度，使其更好地参与民主决策。^[1]体现在：①言论和出版自由；②竞争性选举制度；③对文化出版自由的宪法保障；④建立小额信贷制度。

4. 文化包容

所谓文化包容，就是促进社会融合，鼓励城市多样性。重视居民的文化权利，通过发展创造性艺术和对传统文化的继承活动来发掘城市各个方面的文化人才。体现在：①言论自由；②制定促进文化出版的地方法规；③为公平就业机会提供法律保障；④促进文化发展的财政激励政策；⑤建立小额信贷制度。

包容性城市是一个以权利为基石的动态发展组织体，要使包容性城市由概念变为现实，就必须建立一个权利基础上的、易于执行的发展框架。在现实中，城市的排他性发展、对利益集团的选择、对穷人的边缘化和歧视，以及“寻租”现象都根深蒂固。为了消除这些现象，提出一个以权利为基础的包容性城市发展框架，必须做到：第一，提出一个有效整合个人和社会的发展愿景；第二，制定包容性城市的发展规划，建立规划的实施机构和运行机制，对不包容的现象实行监督，并确保能对错误结果进行修正；第三，建立新的机构或改进现有机构，确保这些机构具有包容性、有问责权，并且高效。

二 建设包容性城市的意义

1. 增强城市居民的归属感、市民身份认同和城市地位认同

人际关系、公民身份和市民权利等概念都与包容性城市息息相关，在城市不同层次、阶层的居民组成中，社会底层居民和流动群体的城市主体的认同感和归属感最具有肯定的意义。在通常情况下，弱势群体处于权利贫困的境遇，不仅收入和支出水平低下，而且个人发展能力（教育、健康和营养等方面）也十分落后。此外，贫困还涉及脆弱性、无话语权、无知情权、缺乏法律保护、不受尊重、被禁止利用新的经济机会，以及社会排斥等因素。^[2]包容性城市则在最大限度上减少贫困、贫困人口以及贫困人口的失落和被抛弃感。

2. 保障城市不同阶层居民，特别是城市底层居民影响地方政策制定的能力

宪法和国家法律在很大程度上是一种象征意义的法规制度，地方政府在城市发展进程中起着至关重要的作用。包容性城市旨在使城市空间规划与功能布局对居民的生活质量产生公正的、积极的影响，使医院、学校、公共交通网络等特定基础设施的规划与选址充分考虑到城市不同区域、阶层居民的实际需要，合理布局，而不向特定区域、权贵富贵阶层倾斜；在发展