生态保护资金有很大一部分来自社会捐赠，而一些捐赠者已经不满足于简单的资金支持，希望更直接、深入地参与保护行动。自林权制度改革以来，国家确定了商品林、公益林分类经营管理的方式，尤其对于公益林保护，国家和集体的权属格局错综复杂，社会资本直接参与公益林保护还面临很多政策制约，而对于直接参与集体林的保护，则更是障碍重重，集体所有往往意味着分散的权属，面对社会资本的进入，集体行动和协商条件都很难实现。

一 新瓶颈与新机遇

自2008年《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（简称《意见》）正式出台以来，被称为新中国历史上“第三次土地改革”的集体林改轰轰烈烈地开展起来。这次集体林改是继20世纪80年代家庭联产承包责任制改革后的又一次土地产权的重大调整。因分田、分地到户，家庭自主经营后，我国传统的种养业生产力得到了极大释放，主要表现为农户生产积极性大幅提高、农业劳动生产率大幅提升、粮食产量大幅增加。改革开放以来，我国林业生产力发展缓慢，集体林区纠纷不断，森林经营不可持续、生态环境受到威胁等问题凸显，这和产权明晰的农地形成了鲜明对比，而产权模糊是集体林经营问题产生的主要因素。

这次林改的主体改革以明晰产权、勘界发证为主要内容，全国各省份历时3～4年，初步建立了清晰的集体林地产权制度，尤其是进一步明晰了林地用途，《意见》强调：“放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。”

林改要求对集体林地以分山、分股等不同形式将产权划分到户，通过集体协商确定集体林经营管理方式和利益分配方式。在2012年主体改革完成之际，商品林生产力得到了有效释放，而公益林的生产力发展却由于《森林法》《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》等规定的生态安全因素受到限制，森林旅游和林下种养等产业开发受到交通、地理条件、市场、融资等诸多条件的制约。从林业经济发展来看，公益林没有像耕地和商品林那样因产权明晰而释放活力，尤其是处在公益林区的农村社区，公益林经营的最重要前提是保护生态环境，只能发展“不砍树经济”，集体公益林的深化管理遇到瓶颈。虽然权利下分到户，但对老百姓没有足够的激励，导致这些林地既不能被有效利用，又难以强化生态服务功能。

集体林的政策措施也在这次集体林改的内容范围内，例如，国家对生态公益林的补偿机制、国家财政支持建立的森林生态效益补偿基金制度。《意见》强调：“建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照‘谁开发谁保护、谁受益谁补偿’的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准。”为了更进一步释放林业生产力，各地政府纷纷出台相应配套政策，允许为林业发展多渠道筹集资金，集体林经营管理对社会力量不再排斥，使得社会资本有机会投入林区。

二 社会资本的公益理念

在农业经济学界一直有这样的疑问：城市工商资本下乡到底是好是坏？工商资本在城市投资过剩，外溢到农村，使得更多的资本流向农村寻求增值空间。好的方面是工商资本将更多的信息、技术、市场资源带到农村，为当地农民提供了更多收入渠道；而坏的方面则是工商资本利用农业资源、套取农业政策项目的案例比比皆是，甚至有过企业在农村投资大规模养殖场，导致耕地、水源的污染，最终企业迁走，留下了难以恢复的农业资源。

2010年，十几位知名企业家看到，现有社会参与的公益林保护项目，因为权属的限制，没有办法在项目点掌握充分的话语权来开展公益林保护工作。同时，因为资金和项目受周期的限制，没有足够的资源在一块公益林地开展长期的、连续性的保护和科研工作。基于这两点，现有社会参与的生态公益林保护成效并不明显。因此，这些企业家先