如何提高特大城市对突发事件和自然灾害的防范应对能力，已成为国际社会十分关注的热点问题。近年来，我国汶川地震、上海“11·15”大火等天灾人祸对城市社会经济的巨大破坏，使得我们对城市防灾应急体系建设更加关注。借鉴国际城市经验，建设适合中国城市发展的防灾应急体系，具有重大意义。这不仅涉及权责明确的管理体制与机制、协同作战与管理决策、信息共享的体制、社会应急资源保障等问题，更关系到城市综合系统的应急计划与减灾公共政策的纵深研究。

一 国际城市灾害与突发事件发生的内在机理

1. 现代城市生态系统的脆弱性容易导致“城市生命线”的断裂

城市生态系统是一个单向连接的生态结构，该结构的特点就是单一而脆弱，具不可逆转性，这在人类活动与资源环境的互动方面尤其突出。在现实城市生活中，人们对现代科学技术的依赖越来越强，生产生活和城市社会经济都紧密联系在一起。能源、水源系统工程、各种建筑工程、交通工具、生物化学品以及通信网络等被称为“城市生命线系统”，是保证城市生活正常运转的最重要基础设施，任何环节滞后或失灵都可能导致整个城市瘫痪。成熟的国际城市因为长久的发展历史，“城市生命线”设施已经老化，缺乏自我更新能力，更易成为突发性事故的高发区，技术处置也更加复杂。

2. 国际城市人口规模快速扩张超越了其环境承载力

国际城市由于经济、社会、交通、文化等多方面的优势，一直是人口净流入地，人口规模的扩大既为城市带来丰富的人力资源，同时又是引发“大城市病”的主要症结。当今主要国际城市在20世纪的百年之中，基本达成了城市人口规模的重大扩张，目前有些城市仍然保持着快速的增长势头。这些特大城市的人口高度聚集，使得城市的基础设施和资源环境不堪重负，普遍存在超负荷运转和过度开发的现象，超越了这些城市自然和社会生态环境的承载力，一旦出现危险，其传播速度之快、关联程度之强、后果之严重都是我们难以想象的。

3. 经济与社会发展失衡是引发突发事件的潜在因素

国际城市普遍存在多种族、多阶层、多文化的人口结构，使得整个社会的结构也比较复杂。社会结构的多元化导致政治、经济和文化发展不平衡，区域、民族和宗教信仰发生冲突，社会分配和再分配领域不公平现象和就业问题的调控失衡。此外，社会不同阶层在劳动分工上的差异性必然导致同城市不同阶层贫富差距的扩大，部分低收入者会产生失落感，心理失衡严重而导致报复社会等行为。就北京、上海等我国大城市而言，目前正处在发展转型时期，各类矛盾凸显，产生一些不稳定因素，人民内部突发性群体矛盾增多，因占地、拆迁、企业改制等原因引发的群体性事件仍然存在，这些都有可能诱发一定范围的社会危机，从而破坏城市正常生产和生活秩序，对城市公共安全构成威胁。

4. 在全球化和信息化时代，城市突发事件的连锁反应密切

在全球化和信息化时代，人、财、物、技术和信息等城市要素快速流动，全球各地之间关系更加密切、复杂，最终形成全球城市化网络。这导致灾难因素跨越国界更加容易，相互影响机会更多，增加了城市要素的不稳定性和不确定性，从而使传统的城市结构变得更加脆弱和失衡，城市公共安全问题越来越突出。一个国家发生的突发事件，往往会迅速传播蔓延到其他国家和城市，或者在其他国家和城市产生连锁反应，近年来发生的猪口蹄疫事件、疯牛病事件、金融危机、“9·11”事件、SARS和禽流感疫情等国际性突发事件都突出反映了该趋向。

二 国外城市综合减灾应急管理体系的借鉴

1. 应急法制体系的建设

应急法制是指一个国家和地区针对突发事件及其引起的公共危机所制定或认可的，处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的社会关系的法律原则和法则的总和。

美国的应急法制经历了长期发展历程，其主要内容包括基本反应体系、应急法制的主要立法、重要的危机反应机构及职权等。美国应急法制的主要立法有1950年的《灾害救助和紧急援助法》及1974年的修正案、1976年的《国家紧急状态法》、1992年的《联邦应急计划》、2002年的《国土安全法》等。

英国的应急法制自20世纪80年代开始重视针对危机的预防能力和灾害之后的恢复能力的建设与规划。英国的危机应对立法有1920年的《应急权力法案》