改革开放30多年来的实践证明，政策力度越大、政策越特殊，区域经济社会发展就越快。党中央、国务院和湖南省委、省政府推动武陵山片区发展与扶贫，主要是靠政策。制定政策重要，善用、会用、用好、用活政策同样重要。湖南如何在深入推进武陵山片区发展与扶贫过程中，充分发挥政策优势，善用、会用、用好、用活政策是摆在当前的重要问题。

一 武陵山片区发展与扶贫攻坚战略的政策背景

扶持贫困地区尽快改变贫穷落后的面貌，是党中央、国务院的一贯方针。20世纪80年代中期以来，国家在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫工作，不仅大幅度增加了扶贫投入，而且制定了一系列扶持政策。经过连续多年的艰苦努力，全国农村贫困问题已经明显缓解，没有解决温饱的贫困人口已经减少到8000万人。这是一个巨大的历史性成就，证明党中央、国务院制定的扶贫方针、政策是正确的。尽管目前贫困人口只占全国农村总人口的8.87%，但是扶贫开发任务仍然十分艰巨。这些贫困人口主要集中在国家重点扶持的592个贫困县，分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库区，而且多为革命老区和少数民族地区，共同特征是地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，生产生活条件非常恶劣。党的十八大明确提出“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度”，为下一步扶贫指明了方向，贫困地区应抓住这一机遇，深入推进区域发展与扶贫攻坚。

（一）贫困加剧区域经济不平衡

湖南位于武陵山片区中的地州市，贫困面广，程度深，43个县（市、区）中，有22个少数民族人口过半县，有38个革命老区县，上一轮10年扶贫中，有15个国家扶贫开发工作重点县和12个省扶贫工发工作重点县，分别占全省的75%和66.7%。2010年，片区农民人均纯收入3493元，仅相当于全省和全国平均水平的62.1%和60.5%。湖南武陵山片区基础设施薄弱，片区内主干道路网尚未形成，有23个县（市、区）没通高速公路。基本公共服务不足，2010年，片区平均每万名中小学生拥有教师比全省平均少13.8人，每万人拥有卫生技术人员数比全省平均少3.8人。生态环境承载能力有限，气候恶劣，地质结构复杂，旱涝灾害频发，是泥石流、雨雪冰冻等自然灾害多发区，部分地区水土流失，石漠化、地表沉陷严重，土地贫瘠，人均有效耕地只有0.91亩。经济发展落后，2010年，片区人均GDP、人均财政收入分别为全国平均水平的51.5%、31%，城镇化率仅为全省平均水平的73.79%，城乡收入比为3.52∶1，明显高于全省平均水平2.95∶1。片区经济社会发展与省内东中部地区有较大差距，且呈不断拉大的趋势。特色产业规模小，缺乏明显区域特色的大企业、大基地。产业链条不完整，没有形成具有核心竞争力的产业或产业集群，对区域发展与扶贫拉动力不足。

（二）贫困引发社会局势不稳定

近年来，在武陵山集中连片贫困区及周边，发生了一系列群体性重大事件。2008年，湘西吉首爆发了一起涉及17万余人、49家企业、金额高达100亿元的非法集资群体性事件；贵州则爆发了影响全国的瓮安事件；2009年湖北石首爆发了石首事件。这些事件表面上看是孤立的，但深层原因，却是贫困地区人民群众企盼发家致富过上幸福美满生活的良好愿望与过慢的经济社会发展和日益拉大的区域差距的激烈矛盾所引发的。贫困落后，必然引发社会动荡，局势不稳。因此，对集中连片的贫困地区来说，发展是第一要务，全面彻底摆脱贫困，是一切工作的核心目标。由此看来，片区发展与扶贫，不仅仅是经济发展问题，更是社会问题、政治问题，具有国家战略意义。

（三）区域发展成为扶贫攻坚的核心策略

从20世纪90年代“八七扶贫攻坚”开始，针对集中连片区的开发模式主要是“扶持”政策模式。但是，2009年中央启动的“片区区域发展与扶贫攻坚”战略，在战略取向上有重大转变，即从“扶持模式”向“发展模式”转化，并将“发展模式”置于“扶持模式”之前。这不是单纯的文字游戏，这是集中连片区扶贫政策和策略的重大转变。可以从以下八个方面理解这一战略转变：一是强调片区发展与扶持并重；二是发展第一，扶持第二；三是既然是扶持，那么以前的扶持政策不会改变，只会强化；四是既然是扶持，就是强调加大外力扶持的