在20世纪90年代后期，在公办普通高校体制之外产生了大量的民办二级学院。2003年，它们被称为“独立学院”，正式出现在教育部文件中。教育部在2008年颁布了《独立学院设置与管理办法》（以下简称“教育部26号令”），要求独立学院在5年之内实现独立法人资格、独立校园和基本办学设施、独立财务核算、独立颁发文凭、相对独立的教学组织与管理的“五独立”，转为民办高校管理；不符合条件的不再办学。然而，到2013年3月31日期满，全国292所独立学院中只有23所申请转设为独立设置的民办本科高校，另有8所进入转设考察、公示期，全国约90%的独立学院仍未能完成转设。

一 大部分独立学院难“独立”的原因

（一）教育部26号令难以扭转一些经济大省的高校格局

绝大多数独立学院在资金上并不独立，而是公办高校“独资”。浙江省22所独立学院中有20所除了举办的公办学校外没有其他出资人。湖北省26所独立学院中有一半没有出资人。江苏省正式批准成立苏州大学文正学院是在1998年12月，全省独立学院最高峰曾达到42所，后减少至26所，仅江南大学太湖学院转设为无锡太湖学院。

（二）教育部26号令一些具体规定脱离我国高等教育的实际

目前业界争议最大的是关于举办者出资资产过户的规定，包括不少于500亩的国有土地使用证或建设用地规划许可证。2013年，全国独立学院共有292所，在校生275万人，有35所独立学院转设为独立设置的民办普通本科高校。292所独立学院校平均占地面积575亩，其中164所超过500亩，较2008年增加55所。但是，按照500亩的土地标准，仍有128所独立学院不达标。问题是，随着生源减少和土地资源日益紧张，500亩地的硬性标准已不合理，应当予以调整。

（三）独立学院资产属性不明确

独立学院在中国高等教育体系中缺少准确的定位。独立学院投资人普遍担心，一旦政策变化，投资人将会损失巨大。而母体高校则认为，现在一年坐收几千万元资金挺好的，为什么不让其继续存在？

因为改革政策不配套，现实中部分转设为民办本科高校的“吃螃蟹者”四处碰壁，失去了独立学院的体制、机制优势，处在一个上不着天、下不着地的“夹心层”。曾经的母体高校仍不肯失去既得利益，变着法子甚至不择手段从民办本科高校索要可观的经济利益。

（四）有关部门对资产过户税费问题意见不统一

独立学院规范验收要求出资方负责办理过户手续，承担过户过程中的税费。但是，资产过户到独立学院名下要产生几千万元甚至上亿元的税费，投资人显然不愿承担。目前国内只有黑龙江省通过地方立法减免民办高校资产过户费用。多地国土、建设、税务部门对独立学院资产过户税费减免问题未能达成一致意见。

二 多数独立学院办学中存在的问题

（一）独立学院专业结构与母体高校严重趋同，办学质量不高，失去竞争优势

以中部某省为例，20所独立学院设立的本科专业与母体高校雷同的比例高达96.87%。全国近300所独立学院，有75%开设了英语专业，71%开设了计算机技术专业，62%开设了国际经济与贸易专业，艺术设计、市场营销、工商管理等热门专业开设率在40%以上。

独立学院难以引进高层次、高水平的教师，从教者多为硕士毕业生。部分独立学院出现教师一旦评上副教授职称，就为了事业单位身份宁可“下嫁”高职院校。

独立学院失去了竞争优势。经历新一轮高等教育经费增长，独立学院与公办高校的资源差距越来越大。以上海为例，独立学院停止招生甚至消亡的主要原因是经济因素，其生均收入不到公办普通高校的一半^[1]，教育质量难以保障。虽然有的省允许独立学院上调50%学费，但独立学院担心减少生源而不敢涨。

（二）申办学校和合作方的责、权、利不明确

一批独立学院的董事会流于形式，董事会章程缺乏对董事长及董事的约束和限制性条款，没有理顺投资方、举办方和母体高校的关系，造成举办学校在教学质量上没有尽到责任，给学生培养与就业带来很大隐患。

一些独立学院存在急于求成、急于盈利的倾向。董事长直接插手办学和财务管理。部分独立学院的财务管理缺乏有效监督，学费收入被投资方随意挪用并成为投资方的现金流。有些独立学院的投资方每年9月底在学生报到以后先抽掉一定比例的学费。

三 辩证地评价独立学院的历史功过

（一）满足“高等教育大众化”的现实需求

美国学者马丁·特罗提出，一个国