一 政府信用的定义

（一）政府信用的内涵

在现代社会活动中，政府主要通过两个方面与民众发生联系。一方面是政府权力的获得，另一方面是权力的使用。政府获得权力的基础是民心所向、众望所归；政府运用权力的前提应是以民众利益为归依、全心全意为民众服务。值得注意的是，在影响第一方面的各种因素中，民主制度至关重要；但在第二个方面中，民主制度并不能确保政府的行动符合民众的利益。因此，要研究政府行为究竟在多大程度上代表了民众的利益，一个重要的方法就是度量政府信用。高水平的政府信用，表明政府履职的能力很强，同时具有为民众服务的良好意愿。反之，低水平的政府信用，说明政府履职能力较弱，民众的利益没有得到有效维护和实现。

当前，我国的政府信用正处于快速发展期。党的十八大报告明确提出要加强政务诚信建设；十八届三中全会提出要建立健全社会征信体系，建立信用数据统一平台，推进部门信息共享；2014年6月，国务院公布的《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020年）》明确了推动政务诚信建设的目标、任务和重点，为今后政府信用建设指明了方向。评价政府信用，一要看政府的诚信水平，二要看政府的履职能力。政务诚信是社会信用体系建设的关键，新一届政府正以前所未有的力度推进政府职能转变、信息公开和反腐倡廉，极大地提升了政府的诚信水平。另外，随着我国宏观经济的发展，政府的行政能力也大大增强。我们认为，随着我国宏观经济的平稳发展，特别是在社会就业、基础教育、医药卫生、户籍制度等方面改革的推进，我国的政府信用将会提高到一个新的水平。

通常，政府信用有狭义和广义之分。狭义的政府信用是指政府作为市场主体之一参与市场活动，到期能够偿还债务和履约的可能性。对于狭义信用的定义，学术界广泛认可，争议不大。但对政府信用的广义定义，学术界尚未达成共识，争议比较大。总的来看，中文文献中对广义政府信用的认知主要有三种。第一种是从政府的角度出发，认为政府信用是政府履行自身职责的态度和能力。第二种是从民众的角度出发，认为政府信用是民众对政府的评价。第三种采用了折中主义的态度，既强调政府履职态度和能力，又突出民众对政府的评价。但遗憾的是，这三种定义都没有对政府信用的特点做出深度剖析。第一种方式混淆了政府信用的影响因子和政府信用本身，第二种方式往往将政府信用和政府信任两个不同的概念混为一谈，第三种方式兼有前两者的问题。

本报告采用政府信用的广义定义，将其定义为政府获得权力（职责）和履行权力（义务）过程中的总体行为表现。一方面，政府信用的高低就是政府履行职责程度的高低，这是因为，政府信用同社会契约的履行直接相关。启蒙思想家霍布斯和卢梭从“社会契约”的角度阐述国家的起源，认为民众具有理性精神，他们为了摆脱野蛮无序的竞争状态、追求有组织的和平生活，相互间订立契约，将一部分自然权利托付给主权者（全体人民），从而产生政府。政府不是主权者本身，而是主权者的执行人和代言人。另一方面，卢梭认为，政府在享有社会管理权力的同时，担负着保障民众安全、维护公共秩序和公共利益的责任与义务。即国家的产生是社会契约的结果，政府的行动需要遵循社会契约。如果政府的行动违反了社会契约的约定，那么政府就失信于民。因此，政府本身也存在着守约与否的问题。政府行为的越位、缺位以及失效都意味着对民众的违约。可以说，政府信用的高低，就是政府获得权力和履行社会契约的力度和效果的行为总和。

值得注意的是，政府信用和政府信任是两个不同的范畴，两者既相互联系又相互区别。按照上述定义，政府信用是政府履行职责的条件和效果的总和，包含了权力来源和权力行使两个内容，是一个客观的范畴；而政府信任是指公众对政府的评价，是一个主观的范畴。两者的联系，可由图1中乙、丁两种情形来描述。情形乙、丁表明，政府信任和政府信用存在正相关关系。两者的区别体现在三个方面。其一，主体不同。政府信用的主体是政府，而政府信任的主体是民众。其二，性质不同。政府信用是客观的，反映政府工作的质量，而政府信任是主观的，反映民众对政府工作的满意度。其三，度量方法不同。政府信用可以通过一