古语有云“国之大事，在祀与戎”（《左传·成公十三年》）。殡葬自古以来属于基本民生范畴的大事。当前，在加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设中，解决好“死有所葬”的基本民生问题，关键在于高质量殡葬公共政策的制定、执行和落实。自党的十六大提出科学发展观这一重大战略思想，到党的十八大将其确立为全党的指导思想，推动我国公共政策理念发生了质的飞跃，由政策操作层面以“经济建设”为中心进一步提升为政策价值层面的“以人为本”。“以人为本”落实到殡葬领域，就是要求执政者科学制定殡葬公共政策，提供公众需要的殡葬公共产品，实现“对社会价值权威性的再分配”^[1]。惠民殡葬政策正是基于政府回应公众殡葬利益诉求、进行利益再分配而制定的殡葬公共政策，必然以敦厚民风、改善民生、增进福祉为价值取向，解决公众在殡葬服务方面的合理需求，实现对人的价值和意义存在的尊重和维护。

一 惠民殡葬政策缘起及制度确立

（一）政策缘起

我国的惠民殡葬政策起源于一些地方推行的殡葬救助措施。早在2007年之前，上海市、辽宁省盘锦市、贵州省铜仁市、云南省丽江市等地对特殊困难群体实行了以减免基本殡葬费用为主的殡葬救助措施，救助面相对狭窄，减免标准不高，救助资金主要由当地殡葬服务事业单位承担。2007年年初，宁夏回族自治区民政厅出台了《宁夏回族自治区殡葬救助试行办法》（宁民办〔2007〕17号），规定由当地政府对城乡困难群众和重点优抚对象给予300～500元不等的一次性殡葬救助金，属于全国首个由当地政府财政予以保障并在全区范围内实施殡葬救助的规范性文件。同年，河北省迁安市、河南省栾城县政府又相继出台文件，免除了辖区所有居民基本殡葬服务费用，惠民范围之广、力度之大、政策之实首开全国先河，深受当地群众拥护和支持，引起了强烈的社会反响。

（二）制度确立

2009年，民政部出台了《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号），首次以国家部委规范性文件形式确立惠民殡葬政策基本概念、实施方法、具体内容以及鼓励措施。《意见》将惠民殡葬政策定义为由政府公共财政予以保障、以重点救助对象基本殡葬服务减免为基础、其他多种形式殡葬救助为补充、基本殡葬服务均等化为目标的殡葬救助保障制度。2012年国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发〔2012〕29号）首次明确将为身故者提供基本殡葬服务纳入基本公共服务内容，要求向城乡困难群众和不保留骨灰者免费提供遗体运送、火化和绿色安葬等服务。为落实规划要求，民政部于2012年年底出台了《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》（民发〔2012〕211号），明确了全面推行惠民殡葬政策的总体要求、具体措施以及保障机制，提出了到“十二五”末，在全国火葬区全面建立基本殡葬服务保障制度，基本实现殡葬基本公共服务均等化的目标。以上文件的出台，标志着惠民殡葬政策已经上升为国家基本公共服务政策，以制度的形式确立下来，成为当前和今后一个时期殡葬改革落实科学发展观，着力保障和改善民生的重要举措，对于切实保障人民群众基本殡葬权益具有十分重要的意义。

二 惠民殡葬政策实施现状及效果

目前，除西藏自治区外，全国已有30个省（自治区、直辖市）实施了全省性的惠民殡葬政策，基本实现了惠民殡葬政策全面覆盖低收入群众。

（一）从政策制定看，多数省份专门就推行惠民殡葬政策出台了全省性文件

在全面推行惠民殡葬政策的30个省（自治区、直辖市）中，有28个省份出台了全省性的惠民殡葬政策，其余2个省通过所有地级市和个别县级地区出台文件实现了惠民殡葬政策全覆盖。出台全省性惠民殡葬政策的省份中，近80%的文件由省政府（含省政府办公厅）直接下发、转发，或由民政部门联合财政等相关部门下发，由民政部门单独发文的只有6个省份。出台惠民殡葬政策的省份中，多数专门就减免或补贴群众基本殡葬费用进行发文，其中北京、重庆还制定了具体实施细则或办法；安徽、河南、海南、四川、贵州、青海等6个省针对殡葬改革和殡葬管理出台全面性的指导意见或通知，将推行惠民殡葬作为内容之一进行总体部署和要求。

（二）从目标群体看，针对困难群众减免或补贴基本殡葬服务费用是