前言

随着我国人口老龄化加速，城市死亡人数逐年增加，导致城市公墓需求扩张。据相关调查资料显示，截至2010年，上海市规划公墓用地5000亩，目前可用墓地仅存1000亩，这说明80%的公墓墓葬土地已经用完，如不开发新的墓地，最多使用7～8年。在北京，33个经营性公墓占地面积11379亩，已使用土地6000亩，如不合理规划开发，很多公墓都将陷入“死墓危机”。除了一线城市外，在部分省会城市，目前也开始面临着墓地饱和的情况：南京市剩余的公墓规划用地最多使用10年；合肥现存公墓只够用5年；西北地区的陕西、新疆等地的省会城市以及新兴核心城市，也逐渐遭遇到了同样的问题。^[1]

城镇公益性公墓的稀缺，带来了一些社会问题。例如，城市经营性公墓垄断了城市公墓市场，公墓价格虚高，城镇居民选择余地小，使得殡葬需求难以得到有效满足，影响了社会和谐。此外，大部分公墓主要是以水泥或石料板块制成的墓穴和墓碑，给荒山包上了一层坚硬的外壳，这种公墓较之土葬墓对环境的后续影响甚至更大。在此情形下，建设可持续型城镇公益性公墓，对维护群众基本殡葬权益，满足城镇居民基本殡葬需求、节约城市土地资源、改善生态环境具有重要的现实意义。

一 我国城镇公墓规划与建设的总体情况

城镇公墓规划与建设是城镇公益性公墓建设的前提条件。根据民政统计年鉴，截至2011年年底，我国现有民政部门管理的公墓1406个。^[2]为了更加深入地了解城镇公墓规划与建设现状，我们于2011年12月至2012年11月，采用问卷和实地调查方式，对甘肃省、广东省、北京市、黑龙江省、河南省、湖北省、江苏省、宁夏回族自治区、山东省、山西省、上海市共91个公墓的建设现状进行分层抽样调查。调查主要内容包括公墓的基本情况、公墓的占地面积、服务人口；墓区整体规划情况与墓穴规划数量；骨灰墓穴安葬方式和骨灰格位安放方式占地面积指标等。

（一）建成年代与功能布局

所调查的公墓主要建成于2000年后，有47个，占整个调查比例的51.64%；建成年代在1990～1999年的有32个，占整个调查比例的35.16%；建成年代在1990年前的有12个，占调查比例的13.18%（见图1）。从整体上看，在一些较发达的大城市，公墓的规划建设系统，基础设施完善，各功能区基本由办公区、销售区、骨灰纪念堂、墓葬区、树葬花葬区、休闲广场等区域组成，承担相应的安葬、接待、服务等功能，公墓内生态环境良好，如上海福寿园。但是一些经济不发达的中小城市，殡葬园区建设中没有系统的规划，整体凌乱，生态环境较差。

图1 城镇公墓建设年代

（二）建设类型

所调研的公墓在满足公墓基本功能和生态要求的前提下，按建设侧重不同，主要有两种类型：园林化公墓和一般性公墓。园林化公墓通常有较高的绿化覆盖率，类似园林，陵墓点缀其间。一般性公墓以骨灰安置为主体，墓穴用地集中紧凑，有较高的土地利用率。

（三）公墓的等级规模情况

对所调研公墓的用地情况进行归纳分析，公墓按规模可分为四种：小型公墓，占地50亩以下；中型公墓，占地50～100亩；大型公墓和特大型公墓占地分别为100～200亩和200亩以上（见图2）。在所调查的公墓中，以200亩以上的特大型公墓和50亩以下的小型公墓为主。其中200亩以上的特大型公墓主要集中在大、中城市，符合大、中城市的殡葬事业发展需求；而50亩以下的公墓主要集中在小城镇。调查结果还显示，小型公墓规划的骨灰安置量一般为4000～10000个，平均为6602.23个；中型公墓规划的骨灰安置量一般为10000～26000个，平均安置量为18933.33个；大型公墓规划的骨灰安置量一般为20000～30000个，平均为23753个；特大型公墓规划的骨灰安置量一般为30000～160000个，平均安置量为84196.14个（见图3）。

图2 城镇公墓占地面积

图3 不同等级公墓的规划骨灰安置量

（四）公墓各类建设内容用地比例情况

对国内公墓的各个区域用地比例进行统计分析，发现随着公墓规模的不同而有所不同：规模越小，功能越单一，墓区所占的比重越大；规模越大，相应配套设施越齐全，墓穴区所占比重也越低。从调查资料看，小型公墓墓区一般占总面积的65%～70%；中型公墓墓区一般占总面积的60%～65%；大型公墓墓区一般占总面积的55%～60%；特大型公墓墓区一般占总面积的50%～55%。

（五）各类骨灰安置