一 养老产业政策的演变

改革开放后，民间力量逐渐崛起，在国家《关于加快实现社会福利社会化的意见》出台后，民间力量在社会福利领域开始扮演越来越重要的角色；在养老领域，政府逐渐有意识、有目的、有规划地扶持民间力量，使之逐渐发展成为养老服务业的主体。自2000年全国第五次人口普查结果宣告我国步入老龄化社会开始，政府对养老事业的重视程度不断升级，出台的政策也愈来愈密集，并且，扶持社会力量进入养老领域的力度也日渐增强（见表1）。

表1 养老机构产业政策的发展演变（自2000年起）

（一）初步重视，政策开始出台

2000年全国第五次人口普查结果宣告我国正式步入老龄社会，政府对人口老龄化趋势给予高度关注，2000年中共中央和国务院发布《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号），号召全党和各级政府以及全社会充分认识加强老龄工作的重大意义，该决定提出了“建立以家庭养老为基础，社区服务为依托，社会养老为补充的养老机制”的发展目标。

（二）持续关注，政策陆续出台

2006年，《关于加快发展养老服务业意见的通知》出台，强调要将养老服务业作为老龄事业的发展重点；2008年，民政部颁布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，将居家养老作为破解我国养老服务难题的重要思路，在全国范围内全面推进居家养老服务工作；2010年，党的十七届五中全会制定出“优先发展社会养老服务”的方针；国家“十二五”规划纲要初次提出“以居家为基础，社区为依托，机构为支撑”的养老服务体系建设目标，明确将社会养老服务体系的建设作为老龄事业的重中之重；随后出台的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，将社会养老服务体系的建设提升到国家经济社会整体规划的高度。

（三）高度重视，政策密集出台

2012年12月28日《中华人民共和国老年人权益保障法》修订版颁布，新法将“积极应对人口老龄化”提高到国家战略层面，从法律的高度来彰显国家对老龄化问题的高度重视。自新法出台后，与养老相关的政策措施的出台越来越密集，媒体因此将2013年称为“养老元年”。自2013年开始，“大力吸纳民间力量发展老龄事业”的政策理念越来越明晰。比如，在2013年8月16日的国务院常务会议上，李克强总理强调，“推动社会力量成为发展养老服务业的主角”；2013年9月，国务院颁布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，再次强调“政府要简政放权，激发社会活力，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”。在这一指导思想下，政府针对养老服务社会化的发展过程中存在的一系列问题，又相继出台了一系列扶持性和规范性的政策文件，如专门针对养老机构的《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》、《民政部关于推进养老服务评估工作的指导意见》（民发〔2013〕127号）、《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（民发〔2014〕17号）、^[1]《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》及《养老服务设施用地指导意见》，等等。这些新近颁布的政策清晰地透露政府对社会力量进入养老领域的态度：大力扶持和加强规范。

二 准入政策：门槛一降再降，底线越来越严

在我国民办养老机构的发展中，存在三方面突出的问题：（1）数量问题：养老床位存在很大的缺口，据估算，2013～2050年每年有2000万～4000万张养老床位缺口。^[2]（2）质量问题：近些年民办养老机构的数量增加虽快，但是服务质量参差不齐，养老护理人员不稳定且素质偏低，^[3]服务内容窄且专业性服务普遍匮乏，^[4]志愿失灵，^[5]等等；这些服务质量的问题严重损害了老年人的合法权益。（3）结构问题：养老床位数量存在很大缺口而同时养老院的入住率低^[6]，许多投资主体对养老机构领域缺乏充分了解，进入该领域时带有一定的盲目性。

针对这三大问题，政府在准入政策上进行了一些有益的尝试。近些年养老机构的准入规定，可以简单概括为“准入门槛一降再降，但举办底线越来越严格”。比如，2013年8月19日召开的国务院常务会议决定，养老机构设立许可的90项工商登记前置审批改为后置审批，实行先照后证；2013年7月1日，民政部出台的《养老机构设立许可办法》，将举办养老机构的门槛降低至10张床位；在国家层面之外，各地出台的发展养老机构的意见，