实现国家治理体系和治理能力现代化是一项新的历史性战略任务，基层治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。国家治理现代化需要顶层设计，也需要从基层进行理论研究和实践探索。中国乡村治理近些年取得了举世瞩目的成就，但也存在一些亟待解决的问题，需要我们从理论探讨和工作实践中予以高度重视。

一 乡村治理的内涵和发展

（一）中国乡村治理的历史回顾

中国幅员辽阔、人口众多、经济发展极度不平衡，即便是在高度集权的封建社会，也“政不下县”，不得不依靠宗族制度及其士绅来实施乡村治理。新中国成立以后，按照党政合一的原则建立了农村基层政权，并由当时的土改积极分子和农村精英作为农村政权的主体力量。所以，当时的农村基层政权从一开始就是国家政权的基层组织，成为中央政府在农村的代理机构，而不是作为今天这种自治机构。但我们很快发现这种乡村治理结构管理成本太高，不利于当时的经济社会发展。于是后来由互助组到合作社，再到人民公社，最终实现了将乡村资源集中到人民公社来治理乡村的办法。但人民公社运动化后的乡村治理，严重挫伤了农民生产生活的积极性，极大束缚了生产力的发展。1978年党的十一届三中全会以后，随着人民公社的解体、乡镇政权的建立，我国又建立了“乡政村治”的乡村治理结构，中国乡村治理进入了一个新的历史时期。

（二）中国乡村治理的基本内涵

乡村治理指包括政府和乡村社会以及其他组织和个人在内的多个主体，为了实现农村公共利益，对乡村进行有效组织、管理和调控的动态过程。乡村治理是当今世界大部分国家对于农村管理方式的一种统称。改革开放以来，中国的乡村治理表现为“乡政村治”。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政权处于我国政权体系的最基层，管理本辖区各项事务。同时《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，在乡镇以下设立村民委员会，村民委员会组织农民依法自治，这样就在我国农村地区形成了“乡政村治”的治理格局。

“乡政”就是突出“政”，强调乡镇政府在政治事务、行政事务和经济事务方面的管理能力。1985年以后全国范围内主要进行了三轮乡镇机构改革，其时间分别为1996年、2001年和2009年。这三轮乡镇机构改革连同相对独立进行的撤乡并镇工作，一同构成了改革开放过程中我国乡镇政权发展的基本脉络。截至2012年底，全国有镇19881个，乡13281个（含民族乡1063个）。^[1]随着新一轮城镇化的到来，各地正在进行较大规模的撤乡并镇工作，目前这一工作正在有序推进之中。

“村治”是重在一个“治”字，特指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。村治在中国主要是通过村民自治来实现的，所谓“村民自治”，指通过发动村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，将农村地区的全体村民组织起来，对他们进行自我管理、自我服务、自我教育的一种治理模式。可以说，村民自治是我国农民的一种伟大创举，它得到了党和政府的大力支持和指导，顺应了时代发展的要求，有利于农村民主政治建设和发展，为我国乡村发展提供了强大动力。

根据《村民委员会组织法》的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这样乡镇人民政府与农村村民委员会之间不再是科层化组织体系中的上下行政隶属关系，而是一种指导与被指导的关系。中国“乡政村治”治理模式一方面保障了国家任务能够通过乡镇机构得以顺利实现，另一方面保证了村民能够通过自治的方式实现自我管理，同时也能保障村民自己的合法权益。这种治理模式将国家管理与村民自治有机结合，相对以前单一的统治和管理，具有较强的制度优越性。

二 当前乡村治理的主要成就

（一）乡村治理法律法规体系逐步完善

1982年12月，全国人民代表大会颁布实施的《中华人民共和国宪法》以国家根本大法形式肯定了村民委员会的法律地位。1983年10月，党中央、国务院下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对农村村民委员会的建设工作提出了明确而具体的要求。1987年11月，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民