导言：公租房制度

公租房是我国保障房的一种新形式，出现于2010年。它最初只是针对夹心层的过渡形式，但是，随着以租赁保障为主的保障房体系的建立，以及公租房与廉租房的并轨，它成为最主要的保障房形式。仅仅“十二五”期间，中国就要建设1000万套公租房，以及550万套廉租房。

人们关心的问题包括：一是这些公租房的建设进展是否顺利，是否完成计划任务？这是因为，不比产权型保障房，可以通过出售回收成本，租赁性保障房从一开始就使地方面临很大的投资压力。

二是目前的公租房提供方式是否可持续？公共租赁住房在很多国家都经历了失败。如何长期可持续是一个难题。

三是公租房（及廉租房）在保障性住房体系中的地位问题。在实践中，它是否扮演了所设定的角色？它在保障房体系中的地位，是否还需要加以调整？

本文试图围绕以上三个问题展开。首先梳理公租房地位的演变。然后根据国家行政学院社会治理研究中心的调查数据，介绍目前公租房（包含廉租房）建设进展情况；同时根据结合调研资料，对广州、上海和重庆三城市的公租房模式进行了比较。最后，对前边提到的三个问题进行评述。

一 我国的公租房制度

改革开放以来，我们的住房制度经历了住房市场化、过度市场化，再到保障房体系重建的过程。我国的公租房制度在此背景下出台，成为在继廉租房、经济适用房和限价商品房等原有保障形式之外，专门用以解决夹心层住房困难的新手段。但是，随着“十二五”规划的出台，中国的保障房体系拟重构为一个以租为主的保障房体系，包含公租房和廉租房在内的租赁性保障房将成为中国保障房的主导形式。政府还制定了“十二五”期间建设1000万套公租房，以及550万套廉租房的具体任务。

（一）公租房的缘起

1.针对夹心层的过渡形式

2007年《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的出台，标志着我国住房制度在一度的过度市场化后，向保障性方向转变，成为我国保障房体系重建的开始。此体系重建包含保障规模的扩大和保障形式的完善两个方面，以建立更加全面的、覆盖更加广泛的保障房体系。在保障形式方面，届时已有廉租住房、经济适用房和限价商品房等主要保障形式。其中，廉租住房（租赁性保障）与经济适用住房（产权性保障）针对城市低收入住房困难家庭，限价商品房（产权性保障）针对城市中等偏下收入住房家庭。公租房形式的出台，成为它们的重要补充和完善。

2010年国务院出台《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国发〔2010〕4号），文件中首次出现了“公共租赁住房”的概念。通知提出：要加快推进保障性安居工程建设，力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题；各地要通过城市棚户区改造和新建、改建、政府购置等方式增加廉租住房及经济适用住房房源，着力解决城市低收入家庭的住房困难；要加快建设限价商品住房、公共租赁住房，解决中等偏下收入家庭的住房困难。至此，公租房作为一种新的保障形式登上了历史舞台。对应于廉租住房与经济适用住房作为解决城市低收入家庭的住房困难的主要手段，公租房与限价商品房被作为解决城市中等偏下收入家庭住房困难的手段。

因此，公共租赁住房政策的最初定位，旨在以租赁形式解决“夹心层”的住房问题。夹心层是指“实际生活中既买不起商品房，又不能购买经济适用房或成为廉租房保障对象的群体”。为了实现这一服务夹心层的目的，2011年出台的《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）对公租房做了进一步的规定：公租房“面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员供应”；“单套建筑面积以40平方米左右的小户型为主，满足基本居住需要”；“租金标准由市县人民政府结合当地实际，按照略低于市场租金的原则合理确定”；“租赁合同期限一般为3～5年”等等。2012年出台的《公共租赁住房管理办法》对这些原则又进一步加以明确。

2.保障房体系的主导形式

但是，从“十二五”规划开始，中国保障房拟逐渐重构为一个以租为主的保障房体系，包含公租房和廉租房在内的租赁性保障房被确定为中国保障房体系的主导形式。

2011年《国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出了重构我国住房体