老龄化是不同发展地区和国家都面临的社会问题。判断一个国家或地区是否进入老龄化，国际上通用的标准是一个国家或地区60岁以上老人达到总人口的10%，或者是65岁老人占总人口的7%。1999年底，我国65岁以上人口达到8687万人，占总人口的6.9%，标志着中国基本进入老龄化社会，之后我国老龄化快速发展，2005年，65岁以上老年人口突破1个亿，达到10055万人，占总人口的比例达到7.7%。2013年我国60岁以上老年人口数量已达2.02亿人，2014年末达到2.12亿人，人口老龄化水平达到15.5%。尤其是近几年，2011年、2012年、2013年、2014年65岁以上老年人占总人口比例分别为9.1%、9.4%、9.7%、10.1%，每年都比上一年增加0.3个百分点。^[1]预计2020年，我国老年人口数量将达到2.6亿人。到2050年，我国80岁以上的高龄老人数量将从现在的1200万人增加到1.14亿人以上，而家庭人口规模却在不断缩减，1990年户均人口缩减到3.96人，2012年仅为3.02人。同时，高龄老年人口将以年均100万人的速度快速增加，失能和半失能老年人口将在2020年突破4600万人。^[2]传统家庭养老功能的不断弱化和老年人口数量的不断增加对社会养老服务体系建设提出了新的要求，需要充分发挥各方面力量，整合相关资源，积极应对老龄化。

一 我国社会养老服务体系建设现状

从1999年进入人口老龄化社会以来，党和政府更加重视养老问题，于当年10月就成立了全国老龄工作委员会，主管全国老龄工作，其性质是国务院的议事协调机构，下设办公室，办公室设在民政部。2000年，民政部等11个部门制定了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，国务院办公厅予以转发，标志着开始推进社会福利社会化。随着老龄化的不断深入，养老服务供需矛盾越来越凸出，也带来了相关的社会问题，重视社会养老服务体系建设成为各界共识。

自此，国家不断出台一系列保障养老服务的政策法规予以引导推进，各地也探索实践不同方式的养老服务。2005年，《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》出台，企事业单位、社会团体和个人等各种社会力量投资兴办养老机构得到鼓励和扶持。2006年，全国老龄办和民政部等部门联合发布《关于加快发展养老服务业的意见》，要求逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，国务院办公厅专门进行了转发。2008年，民政部出台《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，大力发展居家养老服务。2010年，《国民经济和社会发展的“十二五”规划纲要》在“人口工作”一章中专门列出一节“积极应对老龄化”，提出要建立“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系，这在国家的大规划里还是第一次。在全国第六次人口普查后的第二年，国务院就印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》，这是我们国家成立以来首次把建设社会养老服务体系工作纳入专项规划范围，该规划作为指导“十二五”时期我国社会养老服务发展的纲领性文件，对“十二五”时期社会养老服务体系建设的指导思想、基本原则、基本内涵、功能定位、具体建设任务和保障措施进行了全面的规划和安排。2012年，又修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，为推进养老服务体系建设提供了制度保障。2013年7月，民政部出台《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，建立健全养老服务评估制度。9月，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》出台，促进养老服务产品更加丰富、市场机制不断完善、养老服务业持续健康发展。

截至2013年底，我国城乡居民基本养老保险制度实现全覆盖，参保人数达到8.2亿人。65岁以上老年人健康管理率达88.8%，城市社区养老服务设施覆盖率达72.5%，农村社区养老服务设施覆盖率约30%，全国养老机构床位数达到493.7万张，平均24.4张/千人，基层老年法律援助覆盖面达95.4%。目前，全国22个省（区、市）建立困难老年人养老服务补贴制度，19个省（区、市）出台高龄津贴政策，31个省份普遍出台老年人优待政策。^[3]全国共有老龄事业单位2571个，老年法律援助中心2.1万个，老年维权协调组织7.8万个，老年学校5.4万个、在校学习人员692.0万人，各类老年活动室36.0万个。^[4]

经过十多年的建设推进，我国的养老服务体系不断完善，初步建立了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。在服务对象