邻避，是Not-In-My-Back-Yard首字母缩写NIMBY的音译，意为“勿与我为邻，不要建在我家后院”。近年来，无论是公益型项目，如垃圾焚烧厂建设，还是战略发展型项目，如核电建设、PX项目建设，所到之处，皆遭遇当地居民的抵制。抵制者以“爱城市”的名义，提出“环保、健康、安全”诉求，要求取消项目或变更项目选址。各地政府面对街头反对之势，多数选择妥协退却，一些合法合规的项目不得不取消。这种结局让一些地方政府忧虑垃圾围城、叹惜被寄予厚望带来经济和社会双重效益的项目半途夭折；让一部分民众原本期待的“利益和机会”化为泡影，生产生活维持原貌未换新颜。从经济效益的标准来看，整个区域未实现“帕累托最优（Pareto Optimality）”。从政府与公众关系的角度来看，政府与民众之间围绕“建与不建”进行的博弈互动使双方陷入“塔西佗陷阱（Tacitus Trap）”；互不信任，不仅无法让彼此寻求合作共赢之策，更导致双方疏离“且行且远”。地方政府如何才能走出“邻避困境”？中国政府环境治理的政策发展与制度调适又能够为地方政府走出“邻避困境”提供哪些支持？这些是本文关注和讨论的主题。

一 2014年“邻避事件”的特点分析

2014年以来，因建设PX项目、垃圾焚烧项目、特殊医疗机构而引发的群体性事件在茂名、余杭、博罗、海口等地接连发生，这是继2013年昆明PX风波、成都PX风波、江门核燃料风波之后的四起事件。结合2012年的宁波PX风波、江苏启东事件、什邡事件，能够发现，类似事件近年来呈多发、高发态势，且表现出一种“多米诺效应”。可以预见，未来在不同地方只要出现“PX、核电、垃圾焚烧”等项目，其命运必将跌宕起伏。这是因为，一方面，人们的环境权利意识不断提升，中国社会进入“环境敏感期”；另一方面，环保议题涉及环境正义（environmental justice）话题，蕴含社会运动能量，其自二十世纪六七十年代在西方兴起以来，就与争取公民权的运动相结合。再者，中国独特的时空特征，即处于黄金发展阶段的社会矛盾凸显期，使各种社会不满情绪易在环境问题上交织叠加。鉴于此，有重大项目上马的地方政府必须要思考未来如何面对类似情形，没有重大项目上马的地方政府也必须知之鉴之。

观察近年来的多起邻避事件，可从六个维度将其与一般群体性事件进行区分。

（1）正当性依据。与征地拆迁、劳资纠纷等群体性事件以“弱势身份”讨要“公平、正义、说法”相比，少了一些以“悲情”唤“同情”的渲染，邻避事件往往诉求环保、健康、安全，以“爱城市”这种更具有包容性、合法性的修辞（rhetorical legitimacy）动员人们参与。

（2）议题辐射范围。一般群体性事件涉及议题往往局限于受到不当对待的小群体中，有共同的利益诉求，比如乌坎事件中的一个自然村。邻避议题则易于扩展至整个区域，形成地域性、城市性议题，比如昆明PX风波中的参与人并不主要来自于项目所在地的安宁市草铺镇，而是扩展到整个昆明市，参与者为关注此议题的部分昆明市民。

（3）参与者类型及其规模。正是基于前述这类议题的辐射范围及正当性依据，邻避事件往往能够形成大规模聚集，动辄数千人参与，且参与者不分老幼、阶层、职业。比较来看，一般群体性事件的参与者通常是“密切利益关系人”，除非事件失控演化成众怒泄愤，才会引起大规模参与。

（4）传播与酝酿。邻避事件借助于网络，进行网上动员、网下行动。在这个过程中，有网络“大V”在线上热议，有积极分子在线下活动，有不同目的与动机者围观或加入。当然，一般群体性事件也会借助于网络这种低门槛、低成本的裂变传播方式吸引关注、扩大影响，但由于缺乏“大V”或积极分子的联动，其声音易于在网络中淹没、沉落。

（5）组织与行动。邻避事件多采取理性抗争形式，讲究策略，聚集后往往表现出“无领导有纪律”的特征，“不冲突、不打砸、不破坏、统一戴口罩或穿体恤”是其行动要求。比较来看，一般群体性事件的参与人也是理性的，也讲究策略，但基于“利益受损者心理”易于产生激烈情绪或冲突行为。

（6）诉求目标。一般群体性事件诉求利益赔偿或补偿，邻避事件则谋求政府政策或政策动议的变更、取消。

结合以上特点，回看2014年的邻避事件，有两个特征值得关注。

一是冲突性。3月，茂名“涉芳烃项目3·30”事件