社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。^[1]对于居民来说，理想的社区治理模式须具备两个要素：一是完善的公共服务，它作为一种提供物质及精神利益的方式，是居民产生社区认同的利益基础。二是自治和参与，主要指居民自发参与社区公共事务，进行自我服务和自我管理。同时，在理想的社区中，通过频繁、亲密的互动，不仅居民的物质利益需求得到满足，情感需求和心理归属也能得到实现。

社区是实现社会治理的基本单元，承担着重要的社会管理职能。我国自2000年发布《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》以来，全国范围的社区建设实践已进行了15年。各地都在结合自身实际探索合适的社区建设之路，无论是社区的基础设施建设、社区服务水平，还是社区的组织和制度建设、基层民主精神培育方面，都取得了较为显著的成效。同时，我国社区建设中也面临着一些难题，社区管理体制还不够完善，在实践中存在公共服务水平不高、社区过度行政化、自治程度低、社区参与有限等问题，影响着社区功能的发挥，与适合中国国情的理想社区治理模式还有一段距离。为更好地发挥社区的公共服务和社会管理作用，必须进一步理顺社区关系、整合多方资源，探索社区管理体制改革。其中，安徽省铜陵市在这方面的实践为问题的解决提供了思路，具有重要借鉴意义。

一 机构调整：由“街居制”到“社区制”

1.“街居制”的缺陷

改革开放以前，我国的城市基层管理体制主要为“街居制”，街道办事处是区级政府的派出机构，居民委员会是居民自治组织。“街居制”定位于对“单位制”的补充，其功能主要是把无单位、无组织的街道居民组织起来，减轻区政府和公安派出所的负担。而“单位”实际承担了大部分公共服务和社会管理职能，大多数社会成员的组织管理、社会福利、社会调控、情感归属与认同都在“单位”中完成，“街居制”只是社会管理的辅助手段。随着经济体制和社会结构的转型，“单位制”逐步解体，其承担的大量社会功能转移到街道和社区中，街道的工作职能大幅扩张，包括街道经济、城市管理、社区服务、社会治安等多个方面，承担大量党政工作。同时，政府职能部门和街道将大量工作任务摊派到社区，社区的行政功能突出、自治功能丧失，成为“政府的腿”。而在实际工作中，由于社区资源极为有限，并且行政化的工作方式无法满足居民多样化的需求，“街居制”的管理体制面临缺位、越位及失效的风险。

2.“撤销街道办事处”的实践

为进一步减少管理层次、提高管理效率，铜陵市于2010年实施以“减少层级、提升服务、强化自治”为核心的社区综合体制改革，共撤销10个街道办事处，将“街居制”改革为“社区制”。“街居制”已不适应铜陵市的发展，一是街道和社区有许多功能雷同之处，同时大量的街道工作分派给社区，社区成为街道的“下属单位”，行政事务工作压力较大，行政化倾向严重，而其本应重点发展的居民自治职能却缺位。二是街道掌握的各类人力、财力和物力资源难以真正下沉到社区。同时由于经费限制、权责不一等因素，社区难以为居民提供及时有效的公共服务。

铜陵市在广泛调研的基础上进行了改革，撤销街道办事处一级机构，组建以社区党工委为核心、社区居委会、社区（公共）服务中心为支撑的“大社区”，进一步降低管理成本、提升服务效能。同时努力理顺关系、明确职能，完善工作运行机制，把原街道党工委及群团、武装等职能和原街道办事处相关公共管理、服务、部分审核审批等职能下放到社区，把原街道办事处的经济、城管执法、司法行政等职能收归区直职能部门。

铜陵市用“社区制”取代“街居制”，不仅是减少一级机构，重点更在于构建完善的管理机制。一方面，“大社区”的建立完善了基层治理的服务架构，突出了社区党工委的领导功能，同时社区居委会和社区（公共）服务中心的分开设置，划清了社区内部居民自治组织与行政部门间的界限，较好地协调了社区中自治功能与行政和公共服务功能之间的关系。另一方面，原街道职能在转换和交接中进一步理顺，并避免了因撤销街道办事处而造成的管理空白。

3.推广与困境

铜陵市是安徽省的最小城市，其较为成功的街道体制改革也一定程度上得益于此。它的面积约1113平方公里