核废料处理是一个世界难题，处理不当极易造成严重污染，甚至引发公众抗议和暴力冲突。我国中低放固体废物暂存库超期服役，面临库满大限，中低放废物处置场选址长年悬置，高放废物处置场遥遥无期，核废料正面临“无处安放”的尴尬境地。本文通过对比分析韩国2003年核废料处理设备选址在Buahn失败案例和2005年在Kyeongju成功案例，介绍韩国决策过程多中心管理的做法，希望对政府在冲突管理中提高公共信任，以及在社会公共设施管理决策过程中类似问题妥善处理提供有益借鉴。

一 背景

1978年，韩国建立第一座核电站，截至2014年，23座核电站已投入运营，核电占全国电力供应的40%。对于中、低放射性的核废料，韩国政府决定将其放入永久性储藏设施，寻找安置地至关重要。

1992～2003年，科技部在Chongha，Ulsan，Jangahn和Buahn四个地方进行核废料的选址，当地居民和反核非政府组织进行了强烈抗议。安置这种“不受欢迎的社会基础设施”的两个主要措施是政府优先购买和刺激政策。对比2003年在Buahn失败案例和2005年在Kyeongju成功案例，优先购买措施没有明显变化，货币激励也相近，都提供了3000亿韩元专项拨款和6.2万亿韩元的支持。但是，在Buahn遭到公众反对，在Kyeongju却得到欢迎和支持。逆转原因在于中央政府实行了“去中心化管理”。

二 主要做法

1.“决定—公布—防御”的单中心管理模式

在20世纪90年代，韩国政府处理选址问题方法是单中心、自上而下的。选址工作由科技部负责，与其附属机构韩国原子能研究院（KAERI）、核安全研究院（KINS）共同垄断核废料处理设备的选址。处理方法可总结为“决定—公布—防御”。在这种原则指导下，当地居民很难在决策过程中发挥作用。而且，核废料处理选址问题被看做一个纯粹的科学技术问题而不是一个政治问题，看成单方面说服和补偿问题而不是一个集结各方意见最终达成一致的问题。

1997年，核废料管理的管辖权从科技部移交给产业资源部，这也是金泳三政府实行政府机构改革的一部分。这种管辖权变更让人们看到了政府在核废料处理设施选址问题中缓解僵局的一线希望。2000年，产业资源部改变了核废料处理设备选址政策，公开收集来自地方政府的核废料处理设备的落户申请。当然，没有一个地方政府提出这样的申请，于是，政府尝试转向私有领域，韩国水力核电公司根据Dongmyung技术公司调查研究结果，推荐包括Yeongdeok郡的Namjung，Uljin郡的Gunnam，Youngkwang郡的Hongnong和Gochang郡的Haery作为核废料存储设备存放选址。2003年，产业资源部决定，如果仍没有地方政府申请落户，就从以上推荐名单中选择一处。2003年5月，政府收到了落户申请，Buan郡完成竞标决定将Wido岛作为选择。但是，来自环境保护者和当地居民猛烈抗议迫使当地政府放弃计划。

2.实行政府决策多中心管理

多中心管理要求多样的决策中心共存，并且彼此相互适应。决策过程向多中心变化主要体现在：重视发挥当地居民、地方议会、市长等在决策过程中的作用，强化核废料处理设备选址委员会的地位，以及实现政府决策过程多元化。

（1）当地居民的选择权。多中心管理比单中心管理在资源配置中更有效的重要原因之一在于，公众在多中心管理系统中拥有“退出”选择权，而在单中心系统中几乎不可能，而且还要付出更高的成本。2003年，在核废料处理选址中，当地居民是“被政府选择的国民”，投票公决还远未实现，2005年，根据产业资源部新规，满足以下三个条件才可以被选定为核废料处理地点。第一，该地是否适合核废料存储；第二，是否有超过1/3的选民投票通过；第三，支持率最高者在地方是否有一半以上的票数，居民投票决定是否将该地作为核废料处理地已经成为影响决策最重要的一个因素。比较程序见表1。

表1 2003年和2005年申请核废料处理场的程序比较

（2）地方议会发挥重要作用。在2000年以前，地方政府仅作为中央政府指派的备选主体，在整个决策过程中基本不发挥作用。随着志愿者行动影响日益广泛，当地政府负责人日益慎重选择是否申请核废料处理场落户该地，发生在Buan郡的群众抗议事件就揭示了地方政府如果不代表当地居民利益势必骑虎难下。为此，产业资源部修改了决策程序，要求地方政府负责人必须获得地方议会同意才能申请作为选址对象，并且，具体地点需由公民表决投票决定。在新程序下，