金融监管政策是政府经济管理政策的重要组成部分。经合组织指出，“监管政策与财政政策和货币政策共同构成政府管理经济和社会、实施政策和影响市场主体行为的三大核心战略工具”。由于金融业在经济发展中扮演着重要作用，同时金融危机可能造成灾难性影响，而金融监管可以从根本上影响金融业的面貌，并对经济结构转型的成败发挥重要作用，提高金融监管效率的重要性日益提升。

当前我国向新经济增长模式的转型将对金融监管提出严峻挑战。在全面深化改革的进程中，政府将逐步退出对经济领域的直接控制，放手让市场在资源配置中发挥决定性作用，发展按照良好商业原则运转的、充满活力且鼓励创新的金融体系，同时必须显著加强金融监管以有效防范、控制金融风险，维护金融稳定。在此过程中，金融监管机构既要有序处理以往经济、金融结构长期扭曲所累积的大量风险，又要及时识别、监测、分析和处理正在演变的各类新风险。与上述要求相对照，我国当前以合规为主、以行政管制为基础的金融监管框架需要与时俱进加以完善，着力克服妨碍金融监管效率提升的各种障碍。

一 监管环境有待改善

良好的监管环境是实现有效监管的前提条件，包括健全的法律框架、适当的宏观经济政策、发达的金融基础设施、精心设计的金融安全网等。与国际监管标准制定机构^[1]发布的评估原则和方法相对照，我国在监管环境方面存在如下三个问题，需要引起关注。

（一）金融市场普遍存在对政府隐性担保的预期

政府在金融领域的过度介入和不计代价的维稳，使得金融机构和金融市场普遍存在对政府隐性担保和刚性兑付的预期。以债券市场为例，自20世纪90年代初企业债券违约事件集中爆发以来，20余年的时间没有再发生过违约事件。不存在违约和失败的金融体系如同人体患上“肠梗阻”，具有内在脆弱性，会产生“新陈代谢失调”，是不健康的。一方面，由于金融机构预期政府最终会兜底，其过度承担风险的冲动得到刺激，道德风险的广泛存在最终会显著提高金融体系的不稳定性；另一方面，零违约事件使金融市场丧失了风险评估和定价能力，无法通过有序释放小的风险事件换取市场约束机制的建立和金融市场的长期稳定^[2]。

（二）金融业竞争不足，不利于金融体系多样化发展

当前以国有控股为主导，对民营资本和外资严格的准入壁垒一定程度上抑制了中国金融业的竞争水平，这将阻碍金融体系的多样化发展。虽然我国金融体系的竞争十分激烈，但其事实上仍是政府政策引导和行政干预所导致的人为分割的系统，表现为大型商业银行的同质化、金融结构不平衡以及缺乏多元化金融产品和服务等。应当指出，政府同时作为被监管机构的所有者和监管者，这两个目标存在内在冲突，会导致激励扭曲、监管宽容和道德风险。此外，政府在负责制定和实施公共政策的同时，其在金融领域的主导控制权可能影响不同类别金融机构的竞争。

（三）金融机构公司治理形似而神非，无法成为审慎监管的有效抓手

当前我国金融机构的公司治理虽较股改前有明显改善，但仍未达到“形神兼备”的目标，同时金融体系透明度低、信息披露不充分的问题依然存在。这将削弱金融机构内部管理和监督的有效性，加剧信息不对称、弱化市场纪律并阻碍金融监管。一方面，扭曲的激励机制下，金融机构董事会和高级管理人员如果不需要承担风险管理的最终责任，就自然不会对风险管理给予足够的重视，这会导致公司治理形实不符，偏差严重。另一方面，2010年世界银行和国际货币基金组织联合开展的中国金融部门评估（Financial Sector Assessment Program，FSAP）报告指出，由于缺少公开的银行汇总数据及单家银行数据，银行系统的透明度降低了。缺乏透明度及信息披露不充分使金融交易建立在政府担保上，并由此滋生了道德风险和逆向选择行为。而无效的市场规则进一步加重了监管的负担。

二 多元监管目标难以同时实现

在我国的监管实践中，监管机构一直肩负着不同的发展目标、经济目标和社会目标等，其中有的目标与其“促进所管辖金融机构的安全性和稳健性，保护金融消费者和确保公平竞争”的法定目标存在潜在的冲突，难以同时实现。审慎监管的法定目标有时要服从于经济和产业政策目标，这会损害监管有效性。具体表现为以下几个方面。

（一）使