自20世纪60年代起，韩国从以农业为主的欠发达国家跃升为以高新制造业与知识经济产业为依托的经合组织成员国。随着城市化率的日益提高，为满足城市居民住房需求，各种大型住房建设项目纷纷上马；为满足产业结构变化、生产与消费需求的增加，各种工业与基础设施亦得以大幅扩充。房地产业为韩国社会经济发展的空间性需求不断提供了有力支持。

此外，经济增长是创造大量财富的过程，其中绝大多数财富又转型为房地产。房地产及相关产业的发展、政策对空间的创造以及民众依靠房地产积累财富对此过程具有重大影响。

根据客观经济指标，从空间创造、民众积累财富的角度看，房地产业及其政策做出了不可忽略的作用，但仍有许多人认为相对地、或确实“吃了亏”。因此，韩国政府持续完善房地产政策，不断朝着新的方向发展。

本文分析了近半个多世纪“压缩式”经济增长过程中，韩国房地产业曾面临的诸多问题及政策经验，希望对他国解决类似问题提供一些帮助和启发。

一 政府在经济和房地产快速发展过程中亟须解决的问题

随着经济的增长，其产业结构由农业转向制造业、服务业发展，这导致城市地区出现人口的急速聚集，房地产需求快速增加，房地产业快速发展。在此过程中，经济增长、产业结构变化、城市化相互关联、相互作用，政府也面临诸多挑战。

首先，为保证产业发展及城市化所需空间，需要将农业用地、林业用地转换为城市用地，以支撑城市经济活动和经济发展。但是产业结构变化往往会发生在认识及制度变化之前，有可能出现限制农业用地用途转换的法律、法规。韩国也不例外，基于粮食自给、农业保护、农村文化保存等各种理由，严格限制将农业用地转换为城市用地。同时，在土地所有权制度等方面存在问题的国家和地区，土地开发会遇到较多困难。不解决这些问题，无法保证充分提供产业发展及城市增长所需要的建设用地，土地供给不足会影响整体经济增长及居住条件的改善。

其次，即使国家批准改变土地用途，要开发建设优质的城市用地，仍然需要制订合理的土地利用计划、修建配套基础设施，为此需要合适的政策、强有力的政策执行能力、基础设施建设所需资金。在土地利用计划的制订与执行、基础设施建设费用的筹集与投入、土地开发与建设等过程中，需要中央政府、地方政府、其他公共法人、民营企业、最终需求方等共同参与，因此合理划分各主体的职责、协调各主体关系是政府要解决的重大课题之一。

再次，农业用地和林业用地转换为城市用地，会产生相当大的利益。特别是在土地开发受到限制的情况下，一旦限制政策放宽，允许进行商业开发，将会产生大量被称为“开发红利”的利益。此开发红利又会引起获得利益者与未能获得利益者之间的利益冲突、贪污腐败等社会问题。

最后，在土地开发不受限制的城市，随着人口增加、城市规模扩大，一些城市房地产的原所有人不费吹灰之力便可获取巨大利益。房地产价格上升，房地产所有者、开发商、政治人物或公务员会通过房地产获取大量财富，低收入群体反而会受到基本居住之苦，抱怨之声不断升高。如何合理地管理和分配开发红利及资本所得，在不影响社会和谐的同时，实现经济增长及城市化，也是政府面临的挑战。

二 韩国住房市场与政策

（一）城市化及其政策

城市化是城市房地产发展的基础，直接影响房地产的空间格局和发展，在此意义上，城市化政策也是房地产政策的一部分。

韩国经济从20世纪60年代初步入高速增长阶段，城市化进程更是突飞猛进。通过表1可知，1970～1990年韩国城市化率每5年增加8～9个百分点，1995年后城市化进程已步入成熟阶段。

表1 1970～2010年12个国家城市化率比较

在韩国的城市化进程中，城市人口增长并不均衡。始于60年代初的由农村向城市的大规模人口转移，目的地主要是大城市地区，即为经济增长提供动力的出口导向型的轻工业中心区域。1960～1966年间，首尔市年均人口增长率达7.59%，而1966～1970年猛增至9.91%。60年代人口主要向首尔市集中，70年代以后逐渐向首尔周围的广域首都圈扩散。

自20世纪60年代中期开始，韩国政府为缓解首尔等大城市人口过度密集的问题，多次出台人口限制和疏导政策。70年代后随着人口移动趋势发生变化，政策指向逐步转为广域首都圈的人口密集问题。1982年制定