一 研究背景和意义

区域经济的发展离不开基础设施和公共服务设施的建设，而大多数基础设施和公共服务设施由于具有公共品或准公共品特征，使得私人投资者的投资意愿不强。因此政府自然地承担起基础设施和公共服务设施建设的职责。政府既是基础设施和公共服务设施项目的决策者、管理者，又是项目资金来源的供给者和组织者。

由于政府投资项目的公共品特征，多数项目没有特定明确的投资利益回报对象，因此在项目规划、审批、建设、验收等一系列环节中，很容易形成管理力度不够、决策力量不强的局面，从而出现管理缺位或决策失误的现象。但政府投资项目也会受到政府财政和公共资源的约束，因此也会寻求经济效益和社会效益最大化的目标。而管理缺位或决策失误都将使政府决策者偏离这个目标，更有甚者，可能造成政府财政资金的滥用和公共资源的浪费等不良后果。

因此政府应该从投资项目的决策机制、审批程序、组织实施方式、管理手段、监管机制等各个环节入手，搭建合理、完善的政府投资管理制度法规体系，并在此基础上建立起符合政府管理规范、符合经济社会发展趋势、符合人民根本利益的政府投资运行机制。

在对政府投资的管理建设上，我国目前已经取得了一定的成绩，主要体现在以下几个方面：

一是已经建立了政府投资法律法规体系。2004年7月，国务院颁布了国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，要合理界定政府投资范围，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域；要健全政府投资项目决策机制；要规范政府投资资金管理；要简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限；要加强政府投资项目管理，改进建设实施方式；要引入市场机制，充分发挥政府投资的效益。此后地方各级政府根据该文件要求，纷纷建立起地方政府投资管理的暂行规定或条例等相关法规制度。此外，针对政府投资管理过程中的项目核准、采购、审计等细节问题，国务院和相关管理部门也出台了专门的法律法规和管理制度，并颁布各地方执行。目前，政府投资管理已经成为政府法律法规体系中的重要组成部分，为各级政府的投资活动提供了法律依据。

二是已经形成了多种政府投资管理模式。各级政府在实践过程中以及借鉴国内外经验基础上形成了丰富多样的政府投资管理模式。在政府投资项目融资模式上，除采取成立项目公司进行融资的模式外，还采取了BOT^[1]模式、TOT^[2]模式、ABS^[3]模式、PPP^[4]模式等多种项目融资模式。在政府投资项目组织管理模式上，形成了项目法人型模式和政府机关型、事业单位型和企业型的专业机构组织管理模式。在项目建设实施模式上，除传统模式外，还形成了工程项目管理模式和工程总承包等多种模式。

三是已经拥有了专门的政府投资管理组织和队伍。改革开放以来，投资一直都是拉动经济的最主要引擎。而其中以基础设施和公共服务为主的政府投资所扮演的角色越来越重要。特别是2009年以来在中央四万亿投资的带动下，各地政府均加快了基础设施建设步伐，投资力度进一步加大。目前，政府投资管理已经成为各级政府的重点工作之一。围绕政府投资，各级政府均搭建了政府投资管理架构，设置了专门负责投资管理的部门，并培养了一批在政府投融资、工程管理、审计监察等专门领域的管理人才，为提高政府投资管理水平和推动进一步的投资管理体制改革奠定了基础。

但当前经济和社会形势的变化，已经对政府投资管理及运行机制产生了深刻影响。战略性新兴产业的经济结构转型、民间私募股权投资基金的兴起、政府管理决策的公开化和透明化、项目投资和金融领域的产品和运作方式的创新、工程项目的大型化及技术复杂化等新的变化，都对以前的政府投资管理体制造成一定冲击，使之无法与这些新形势、新变化相适应。

因此，加强对政府投资管理及运行机制研究，进一步明确政府投资的目标，完善投资项目管理模式及运行机制，结合当前的经济社会环境变化，从中长期考虑政府投资管理体制的机构、程序和政策应该如何设计，可以有效提高政府投资效能，充分发挥政府投资的引导和带动作用。

二 政府投资管理面临的问题

虽然我国的政府投资管理具备一定的基础，获得了一定的成