2013年，我国遇到大面积严重灰霾天气，根据中科院和环保部的监测，本次强霾污染事件涉及我国中东部、东北及西南的10个省（市、区），覆盖范围最大时达到国土面积的约1/7^[1]。这不仅引发了民众对环境质量的广泛关注，而且引起各界对中国经济发展模式的质疑。因此，加强环境保护工作、促进绿色低碳转型、提高发展的质量被放到优先日程。

一 中国的环境污染控制进入新的历史时期

随着工业化、城市化的快速发展，城市群的发展格局基本形成，我国的环境污染已进入一个区域性大气复合污染和流域性水复合污染的新阶段^[2]。与以往点源污染不同，此次大气复合污染以细颗粒物（PM2.5）污染为主要特征，大气能见度显著下降，并形成区域性污染格局。

众所周知，PM2.5是指空气动力学直径小于或等于2.5微米的大气细颗粒物的总称，其形成原因是复杂多样的。就污染物构成而言，PM2.5主要是由生产、生活排放的SO₂、NO_x、NH₃、VOC、CO、炭黑、有机颗粒等一次污染物和其相互作用所形成的O₃、硫酸盐、硝酸盐、铵盐及其他有机物等二次污染物形成的复合污染物，并且还可能富集各种尘、重金属，甚至PAN等有害二次污染物等。从污染物来源看，PM2.5主要是煤烟型污染、汽车尾气污染和自然源污染的叠加。PM2.5具有明显的消光作用，可以造成大气能见度下降，在极端不利于污染扩散的气象条件下，就形成严重的灰霾天气。同时，受城市群发展和气象条件的影响，我国目前的PM2.5污染往往呈现出区域性特征，如京津冀地区各城市的污染排放相互影响，需要采取全污染物控制，通过综合措施加以治理和防范风险^[3]。

PM2.5对人体健康的危害是多方面的，尽管目前我们还缺少充分的流行病学调查结果，对其影响机制也不甚清楚。无论如何，现有研究认为，PM2.5会对人体呼吸系统产生直接影响，并导致呼吸系统疾病的发病率升高及非致病性事件发生的风险增加。长期暴露于PM2.5，有可能造成呼吸道防御功能损害，更显著地增加人群心血管疾病死亡风险，并促进一些慢性病的发病和恶化。有报道指出，2010年中国PM2.5污染致120万人过早死亡^[4]。

由于PM2.5的形成因素是多样的，因此其解决途径也必须是综合的。经过多年的努力，我国在工业点源和城市常规污染控制方面形成了比较成熟的做法，无论是治理技术、环保产业，还是环境管理体系都日趋完善。2003年之后以及“十一五”期间，我国大力发展循环经济，开展节能减排和应对气候变化工作，在促进绿色低碳发展、提高全社会节能环保意识、发展绿色新兴产业、采取综合治理措施等方面取得了综合效果^[5]。在北京奥运会期间，为保证空气质量采取的区域联防联控工作也收到了良好的效果。但是，由于治理PM2.5的复杂性，消除灰霾绝非一蹴而就，因此我们在控制目标上不能急于求成，需要有打持久战的思想，并采取综合手段和切实行动，逐步扭转PM2.5的污染态势，探索经济社会发展和环境保护的双赢路径和模式。

二 中国的大气污染及PM2.5污染现状与发展态势

2011年9月，世界卫生组织（WHO）公布了首次全球城市空气细颗粒物污染调查数据^[6]（WHO，2011），包括91个国家1082个城市PM 10年均浓度值，以及38个国家565个城市的PM2.5年均浓度值。数据显示，2009年中国31个省会城市PM 10年平均浓度达到98μg/m³，是世界卫生组织推荐标准的4.9倍，在91个国家中排名第71位。其中，兰州的PM 10浓度最高，达到150μg/m³；海口的PM 10浓度最低，为38μg/m³，但也超过了世界卫生组织推荐的标准值（20μg/m³）。

这一结果使中国面临尴尬的境地。一方面，改革开放三十多年来，中国经济高歌猛进，以年均9.9%速度增长，从一个贫困落后的低收入国家跨入中等收入国家，成为仅次于美国的第二大经济体。另一方面，中国环境状况每况愈下，尚未摆脱西方国家先污染后治理的藩篱，伴随着经济的高增长，呈现出环境的高污染，重蹈了当年发达国家的覆辙。总体上看，近三十年来，中国既没有遏制住环境污染加剧的趋势，也没有遏制住生态退化的趋势。环境质量在局部有所改善的同时，总体仍在继续恶化。

（一）大气污染物排放量居高不下

中国各类污染物排放量均居世界首位，并远远超过自身的环境容量。目前，中国消费了世界约21%的能源，11%的石油，49%的煤炭，排放了占世界26%的SO₂，28%的NO_x，21%的CO₂。在大气污染物排放方面，20