引言

“十一五”时期，中国政府提出单位GDP能耗下降20%的约束性节能目标，通过逐级分解落实目标责任，取得了显著的节能成效，单位GDP能耗累计下降19.1%，节约能源6.7亿吨标准煤，减少二氧化碳排放14.6亿吨。“十二五”时期，中国进一步提出单位GDP能源强度下降16%的目标，并要求合理分解节能目标，综合考虑各地区经济发展水平、产业结构、节能潜力等因素，将全国目标层层分解落实。按地区逐级分解节能目标，是有中国特色的节能政策体系的制度基础，也是确保各项节能措施有效落实的重要保障。但是，与“十一五”时期相比，伴随节能工作的深入开展，中国在“十二五”时期面临的节能形势更加复杂，技术节能潜力空间减少，结构节能进入攻坚阶段，节能降耗与经济发展之间面临的两难矛盾突出，合理分解节能目标的难度进一步加大。以往按照“一刀切”方法分解目标，没有合理兼顾不同地区发展阶段、水平的差距，科学依据存在不足，也不利于调动地方政府节能的自觉性、主动性，已经难以有效发挥对各地区转变发展方式的导向作用。

本文在“十一五”节能目标分解方法的基础上，提出统筹考虑节能降耗与经济发展目标，采取综合评价比较方法，从地方节能的必要性、可行性和面临的难度角度出发，综合考虑节能责任、潜力、能力、难度等因素，建立全面反映不同地区特点的综合评价指标体系，利用聚类分析方法，将全国31个省（市、区）区分为若干类型，分别确定不同的节能目标，并提出相应的政策建议。

一 对“十一五”节能目标分解方法的讨论

（一）“十一五”节能目标分解方法

“十一五”时期，中国政府分解节能目标，主要采取地方自愿承诺、中央与地方协商确定的方法。首先，中央政府依据全国资源环境约束、结构转型任务等，提出到2010年单位GDP能耗下降20%左右的目标。其次，地方政府结合本地区实际情况，提出自愿承诺目标。最后，对于自愿承诺目标高于全国目标的地区，中央政府予以确认；对于自愿承诺目标低于全国目标的地区，中央与地方政府进行多次磋商，在确保完成全国节能目标的前提下，最终确定合理的地区节能目标。

从“十一五”节能目标分解结果看，在全国31个省（市、区）中，吉林节能目标最高，为30%；山西、内蒙古次之，为25%；山东较高，为22%；北京、天津、河北等20个地区与全国目标相同，均为20%；云南、青海为17%；福建、广东为16%；广西为15%；海南、西藏为12%。由于部分地区自愿承诺的节能目标不够合理，难以确保完成，在实际工作中，经中央与地方政府协商，对吉林、山西、内蒙古的节能目标进行了调整，从原有目标一律降低到22%，其他地区目标未做调整。

（二）存在的问题和不足

“十一五”期间，中国政府首次把节能目标作为经济社会发展的约束性指标，并探索建立目标责任制，强化各级政府节能责任。通过采取地方政府自愿承诺、中央政府协商确认的方法，调动了各地区节能降耗的积极性。但在实际工作中，节能目标分解方法存在不足，对地区之间差异重视不够，一定程度上存在“一刀切”的现象，具体表现在以下几点。

一是科学依据存在不足。从理论上看，单位GDP能耗指标与各地区自然条件、经济发展水平、产业结构、能源结构、技术实力等多种因素相关，科学比较地区节能潜力，需要从技术、结构、管理节能潜力，以及边际节能成本等多个角度出发，综合评价节能投入与产出、经济与社会影响等。“十一五”期间，各地区实际承诺节能目标缺少对本地区节能潜力、能力和意愿的深入分析，决策过程主观色彩过重，提出目标的科学依据不够。中央对地方提出的承诺目标缺少有效的评估方法，造成了一些承诺目标高的地区压力任务过大，一些承诺目标低的地区节能任务不饱满。

二是没有有效兼顾效率与公平原则。从效率角度看，具有较大节能潜力的地区应承诺较高的节能目标；从公平角度看，经济社会发展水平较高的地区应承诺较高的节能目标。如果用单位GDP能耗和人均GDP指标分别度量节能潜力和发展水平，我国地区间节能潜力和发展水平并不匹配。以2005年为例，宁夏单位GDP能耗最高，北京最低，相差4倍多，但从人均GDP看，宁夏不足北京的1/4。考虑到我国地区间发展水平很不均衡，中西部地区发展的任务较重，在目标分解过程中，需要平衡现阶段节能与发展的