自1993年自民党长期执政的“1955年体制”崩溃以后，“改革”似乎成了日本政坛的一个常用词，在诸多的“改革”方案中，行政改革又是其重中之重。而作为行政改革方案中的地方分权改革的具体体现，“以道州制取代现行的47都道府县制度”似乎又是日本朝野的共识，尤其是得到了经济界的强烈支持。但是，尽管执政的自民、公明两党和在野的大家党和维新会都在2012年的众议院选举以及2013年的参议院选举中，在各自的竞选纲领提出了推行道州制的规划，甚至明确了实施计划的期限，然而，直至今日，道州制的改革却迟迟不见动静。

本文拟就“道州制”的历史背景、当前日本行政改革的现状，以及安倍政府对于“道州制”的真实设想进行梳理和分析，对日本行政改革的现状和未来走向加以展望。

一 道州制的基本定义以及历史演进

（一）道州制的定义

关于什么是道州制，行政学者西尾胜的定义为：“道州制就是建立比以往的都道府县范围更广的机构或团体的一种制度设想。”^[1]而佐佐木信夫则进一步对道州制做了如下的解释：“道州制就是将国家与地方的责权进行明确分工后，国家尽可能地赋予地方以与当地事务相关联的权限，在更广的范围内设置政府的机构，以达到构建多极分散型国家的形式。”^[2]两者的区别在于，如果说前者只是对道州制形式的一种简单说明，后者则更进一步明确了日本社会对道州制具体内容的期待。

作为如今日本行政改革的热门话题之一的道州制，其历史渊源颇为久远，可以追溯到明治维新时期，而按阶段又可以分为二战前和二战后。

（二）明治时期以及二战前的道州制

1.道州制的源头——“版籍奉还”“废藩置县”

明治维新（1867年）在废除了封建幕府制度的同时，也开启了日本近代国家制度。其明显的一个方面就表现在，明治政府改变了之前的镰仓、室町、江户幕府时代延续数百年的诸侯自治的封建格局，明确了以建立高度中央集权的政治体制为其目标。作为行政改革的象征，明治四年（1871）8月，当时的新政府主导并实施了“废藩置县”的地方行政制度改革，即在原有藩的基础上，最初在全国设3府302县，其后再度削减为3府35县（1876），其行政长官由中央政府直接任命。“废藩置县”的行政改革，从制度上保障了日本从原有的封建体制成功地向近代资本主义社会转型。应该指出的是，“废藩置县”是在“版籍奉还”的基础上实施的，庆应四年（1868），幕府将军将政权奉还于天皇，明治政府以“王政复古”的名目实施天皇亲政的君主立宪制。但是，当时的实际权力依然掌握在地方大小的诸侯手中，缺乏统治权威的新政府只能通过“太政官”向诸侯下达命令。为实现中央集权，明治政府以赐予“华族”为交换条件，要求各地大名将其所拥有的领地和管辖的民众返还给天皇。“版籍奉还”和“废藩置县”是日本近代实施行政改革的重要举措，大规模合并县（藩），在制度上实现了地方治权归属中央管辖的一元化行政，强化了中央集权。

2.中央集权的进一步强化造就了第一部道州制法案

道州制最初被提上日本政府的议事日程是在1927年，田中义一担任当时的内阁总理。是年日本出兵侵略中国山东，中日关系处于紧张状态。当时日本全国一共有3府43县（1888年12月）。在名为《州厅设置法案》的政府提案中，负责起草的行政制度审议会对道州制进行了以下六项规定：（1）以现行府县所管辖的行政区域为基础，将若干府县为单位进行合并设立州一级行政单位；（2）将日本全国的行政区域（北海道除外）分为仙台、东京、名古屋、大阪、广岛、福冈六个州，各自成立州政府以及配置州行政长官；（3）原有府县作为单纯的地方公共团体执行基本行政业务，实行地方自治，府县长官民选；（4）府县受州政府的委托执行教育、产业、卫生、土木等行政业务；（5）府县管辖范围外的地方行政事务由州行政长官统治，警察署长隶属于州行政长官；（6）州行政长官的任命权在内阁。^[3]这是自明治维新以后日本为强化中央集权而针对地方行政区域划分实施改革的又一次尝试，同时也是日本近代历史上出台的第一份关于道州制的法案。可以说，《州厅设置法案》的出台是触及明治维新后日本地方行政制度改革的一个重大举措。

3.九大地方总监府体制与道州制的原型

道州制议题尽管因为遭到地方政府的反对而未能