2014年是日本政府开发援助（Official Development Assistance，ODA）实施60周年。^[1]同年4月4日，日本外务大臣岸田文雄公开表态称，日本将修改《政府开发援助大纲》（简称《ODA大纲》）。这是时隔11年后日本再次提出对《ODA大纲》进行修改。10月28日，安倍内阁公布《开发合作大纲草案》，并原定于同年12月2日出台正式的新大纲文件，然而受日本国内大选影响，最终推迟了出台时间。2015年2月10日，日本政府正式通过了《开发合作大纲》（Development Cooperation Charter）。此次《ODA大纲》修订，首次公开允许对其他国家及军队提供“非军事目的”的援助条款。与此前的《ODA大纲》相比，其“军援”色彩明显。ODA 作为“日本最大的外交手段”^[2]，它在一定程度上可以反映出日本的外交政策走向，日本修改《ODA大纲》的举措及其“军援”趋向值得关注。

一 2014年日本修改《ODA大纲》的深层背景

2014年4月，日本安倍内阁提出修改《ODA大纲》，此次修改大纲源自日本国家对外战略的思考，并经历周密的准备过程。其根本目的是配合安倍的价值观外交政策，是日本实现国家对外战略的一项重要举措。

（一）背景和目的

在过去的60年间，日本政府面向发展中国家实施的ODA，一直以基础设施建设、消除贫困等经济和民生领域为政策重点。首个《ODA大纲》由宫泽喜一内阁于1992年制定，大纲规定了ODA的理念及四原则等政策内容。2003年，小泉纯一郎内阁修改《ODA大纲》，明确规定日本的ODA不得用于军事用途和可能助长国际争端的领域。

2013年12月17日，日本政府通过了《国家安全保障战略》（NSS），提出了未来十年的三项国家安全保障战略目标。该战略“突出主张日本要通过广泛的多边双边安全合作，以‘规则制定’、捍卫‘普遍价值’、推动‘全球治理’为着力点，来‘维护世界和平稳定’，实施日本所谓的‘积极和平主义’”^[3]。涉及国际安全保障方面，该战略指出：“20多年间，为了国际和平合作，我国向柬埔寨、戈兰高地、东帝汶、尼泊尔、南苏丹等多个地区派遣了自卫队等，受到国际国内社会的高度评价。积极的和平主义基于国际合作主义的理念，鉴于国际社会对我国的评价及期待，今后我国将进一步修改《联合国维和行动（PKO）合作法》（《PKO合作法》），扩大联合国维和活动的广度和深度。届时，将与ODA合作以期谋求最佳实施效果”^[4]，这是日本的政府政策方针首次明文规定自卫队在参与PKO等国际和平合作活动时，与ODA并行推进。

2013年6月14日，日本内阁会议通过了《日本再兴战略》，该战略明确指出，日本要战略性运用经济援助，以便出口基础设施并确保资源供应。为此，日本将开展战略性的ODA，它以“支援经济领域的国际扩张”“构筑良好国际环境”“推进人类安全保障”为三项基本支柱。^[5]

从以上两个战略文件中可以看出，日本政府意欲借助ODA等政策手段创造和构筑有利于日本的国际环境，^[6]ODA政策的修改既服从又服务于日本的整体外交战略。

（二）日本修改《ODA大纲》的程序

配合国内外政策改革，日本政府提出修改《ODA大纲》。为此，召开了一系列“有识者恳谈会”（专家顾问会）和意见交流会；为争取和收集对《开发合作大纲草案》的意见，还召开了各种层级的“公听会”（听证会）。

2014年3月28日，外务省设置“有识者恳谈会”，由岸田文雄外务大臣牵头、庆应大学乐师寺泰藏名誉教授担任主席，启动修改进程。时隔数日，日本外务省召开第一次专家会议。4月4日，岸田进行公开表态。6月27日，专家顾问会出台《关于修改ODA大纲的报告书》，建议日本政府解禁ODA的军事用途。为广泛听取国民意见，2014年5～9月，外务省在东京召开“关于修改《ODA大纲》的政策评议会临时会议”，先后在关西、北海道、名古屋召开三场意见交流会。11月中下旬，又分别于东京、京都、福冈、仙台四地召开四场听证会。

对此，日本民间的国际合作非政府组织举办了一系列会议。4月，组成“NGO圆桌会议”，公布关于《ODA大纲》修订案的共同声明；6月，召开“关于修改《ODA大纲》的ODA政策评议会临时会议”和“关于修改《ODA大纲》的国会议员学习会”；9月，公布“国际合作NGO对《ODA大纲》修订案的10项建议”；10月，召开“《ODA大纲》修订案的意见交流会（东京）”。

2014年10月28日，安倍内阁公布新的《开发合作大纲草案》。原定于同年12月