一 导言

1.研究背景

中国改革开放政策的实施首先是从东部沿海地区开始的，东部地区由此而获得了政策倾斜下的先发优势，在自然条件、区位特征、社会环境以及人力资源等的共同作用下，在改革开放的进程中，其发展速度显著高于西部地区。随着社会主义市场经济体制的建立，西部的弱势状况使其在竞争中更加处于劣势。如果一个国家不能有效地解决发展过程区域差异不断加大的矛盾以及由此而可能引发的社会不稳定因素，那么，这种区域发展的不平衡就会在达到一定的程度后，成为国家整体发展的严重制约因素。中央政府在不断认识东西部发展的共同需要以及东西部经济结构的差异与互补的过程中，从制度层面上，对东西部在扶贫开发中的协作进行了有效的设计。在1992年南方讲话中，邓小平同志指出：“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样提出的：一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展起来的地区，最终达到共同富裕。”^[1]这点明了一个中国的区域发展和扶贫的战略部署（两个大局）。

东西部扶贫协作是“八七扶贫攻坚计划”实施期间提出的一项创新性的措施，其目的是动员东部发达省市的力量对口支持贫困地区的发展和贫困人口的脱贫。国务院扶贫开发领导小组在1996年全国扶贫工作会议上决定让东部沿海的13个发达省市分别帮助西部的10个贫困省和自治区，并作出了具体的帮扶安排。1996年7月，国务院办公厅转发了国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，就具体扶贫协作对口地区、主要任务、主要内容作了工作安排。其中主要任务为促进《国家八七扶贫攻坚计划》的如期实现，主要内容涉及：人才、资金的沟通引进；经济技术、产业、劳务合作；社会帮扶方面。此外，报告要求各级政府切实加强扶贫协作工作，从实际出发制定优惠政策，形成制度，长期坚持。

此外，1996年东西部扶贫协作工作开展以来，从全国来看，没有制定相应的统一、规范的指导文件。东西扶贫协作工作的推动主要依靠倡导和东部发达省市的“自觉”，工作的要求不具体，弹性过大。在具体项目安排中，相应地在项目选择方面就显得过于随意，项目确定主要体现协作省份双方的意图，有时与中央的政策意向并不完全一致。在项目资金管理方面也缺乏全国统一的明确规定，特别是政府援助资金管理制度不健全。这些规范性不足的问题直接影响了东西扶贫协作的效果。

进入21世纪，社会大扶贫的形势有了新的、进一步的发展，各项扶贫战略都需要适应新的形势。2007年开始在全国建立农村最低生活保障制度，这项制度安排采用绝对贫困线为参考标准，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，其目标是解决那些劳动能力不足的贫困人口的生活保障问题，这项制度有重要意义，即我国第一次把扶助贫困群体制度化。与民政系统的低保相比，扶贫开发的对象是具有劳动发展能力但是缺少机会和条件的贫困群体。

“十五”期间，中央明确提出了全面建设小康社会以及包括城乡和区域之间统筹发展在内的“五统筹”战略；“十一五”期间，中央又提出了包括全面、协调发展在内的科学发展观以及构建社会主义和谐社会的战略，这就要求我们从全局和区域的视角，认识发生在一些地区的贫困问题，研究反贫困工作。党的十七大报告指出要提高扶贫开发水平，同时，国务院扶贫开发领导小组也指出：“在全面建立农村低保制度之后，扶贫开发工作不能削弱还要继续加强，开发式扶贫方针不能改变还要继续坚持，行之有效的政策措施不能摇摆还要继续稳定，扶贫开发投入不能减少还要继续增加，使贫困地区和贫困群众共享改革发展成果。”2009年初，根据中共十七大报告提升扶贫开发水平的要求，国家提高了我国农村的贫困线，但扶贫开发采用的投入不仅是正式渠道的财政发展资金，而且需要整合社会力量；扶贫开发的方式也不仅是资金投入，更多的是人力、信息和技术的投入。因此，扶贫开发必须立足于社会大扶贫的理念。

从区域发展的视角来看，当前的贫困和反贫困工作有如下一些新的特点：①由于就业、就学和城镇化等因素，人口的移动进一步加剧，贫困现象（贫困人口）的跨区域、机械性移动增强；如果不能有效地解决