“冷战”结束以后，作为地球表面最大公共空间的海洋战略地位不断提高。全球经济一体化，使海洋这个地球表面最大公共空间成为世界物流运输的主要载体；与此同时，随着陆地资源日趋枯减，人们越来越多地把目光投向海洋。当前，人类正开始向海洋的深度和广度进军，经略海洋已经成为国家海洋发展战略的重要举措，能否成功地经略海洋已成为影响国家盛衰强弱的关键因素。^[1]然而，全球化改变了技术革新的进程并降低了许多行为体获得先进技术的门槛。当技术革新和全球信息流动加速的时候，非国家行为体影响上升并获得在过去几个世纪中只有国家才能拥有的能力。^[2]在此结果影响下，海洋领域的非传统安全问题日益严重，并且由于两极体系的崩溃，原先被美苏争霸掩盖的非传统安全问题集中爆发。美国甚至因此认为，海洋同时也是跨国威胁和挑战进行传播的高速通道。^[3]作为当今世界海权体系的两个主要国家，中国和美国在此问题上开展了一系列的合作。

一 海洋领域的非传统安全问题

在国际关系中，相对于传统安全而言，还有所谓的非传统安全威胁。非传统安全威胁囊括了除军事、政治和外交议题以外的所有其他的、对主权国家及人类整体构成重大影响的因素，主要包括生态环境安全、经济安全、金融安全、信息安全、能源安全、恐怖主义威胁、大规模毁伤性武器扩散、跨国犯罪、走私贩毒、非法移民、疾病蔓延、国际海盗以及洗钱活动，等等。^[4]换言之，“非传统安全”是相对传统安全而言的，它是指传统的国家主权、领土完整、军控裁军、军事、军备等传统安全以外的安全问题，如非法移民、贩毒、环境保护、国际有组织犯罪、恐怖主义、走私等日益增长的国际问题及其对国家、社会和国际安全稳定的影响。^[5]简言之，非传统安全就是指一切免于非军事武力所造成的生存性威胁的自由。^[6]国际问题专家指出，所谓非传统安全威胁（英文是non-traditional security，NTS；又称新的安全威胁，英文是new-security threats，NST），指的是近些年逐渐突出的、发生在战场之外的安全威胁。传统安全主要是指主权问题、国家之间的军事态势、国防问题、领土纠纷等“高政治安全问题”。非传统安全则是指传统安全之外的其他安全问题，即人口爆炸、毒品走私、经济安全、恐怖主义、环境污染、跨国犯罪、艾滋病传播等“低政治安全问题”。从安全威胁来源和行为主体来看，非传统安全的威胁来源和行为主体则显得多元化，而传统安全威胁主要来自国家之间利益的纷争，因而是典型的国际问题；从安全的性质来看，非传统安全较传统安全威胁更加具有跨国性、社会性和全球性的特点；从安全威胁的解决途径来看，由于非传统安全威胁植根于各国的社会、经济与文化的深层次的土壤中，其治理难度更大，综合性更强，过程更长。因此，非传统安全威胁应对和解决的途径也更加复杂多样。^[7]

“冷战”结束之后，随着两极对抗的消失和全球化进程的迅速推进，海上安全出现了新的情况，在传统安全问题依然存在的同时，非传统安全问题日益突出，对世界的和平与稳定和各国的安全与发展构成了严峻挑战。这些问题包括日益猖獗的海盗、走私、偷渡、贩毒等跨国犯罪活动，时隐时现、难以防范的海上恐怖主义威胁，日趋恶化的海洋生态环境，等等。^[8]“9·11”事件后，海上恐怖主义以及海盗等武力袭击事件引起各个国家的关注，成为海洋安全的主要威胁。海洋污染、海啸、赤潮和海平面上升等严重的海上非传统安全威胁已成为需要全球共同应对的海洋安全问题。^[9]

当前，海洋领域的非传统安全威胁主要包括：第一，风暴潮、地震、海啸、台风、赤潮等复合型海洋自然灾害无疑是最典型的海洋领域的非传统安全威胁。第二，海盗、海上恐怖势力等威胁全球海洋安全的国际公害。第三，部分濒海国家面临海平面上升侵吞国土的严峻威胁。第四，海洋环境污染以及海洋生态系统危机不断加剧造成的全球公害。^[10]第五，由传统安全威胁转化而来的非传统安全威胁。比如苏联报废核潜艇的核反应堆给海洋安全带来的风险就是其中典型的例子。海洋非传统安全问题植根于文化、宗教、经济、社会等多种因素，单凭传统军事手段只能治标不治本，不能从根本上加以解决，需要各种措施的综合治理以及跨国安全合作。海洋政