“土地安全总体上属于非传统安全范畴，主要是指能保障人类（生物群落）持续健康、和谐共生、高效能生产和高质量生活的土地状态和能力。”^[1]2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》指出，中国的“土地城镇化”发展迅猛，建设用地粗放低效，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全。同年发布的《中国环境状况公报》显示，全国水土流失面积已达294.91万平方千米。2013年底公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》显示，全国人均耕地0.101公顷，较第一次调查时有所下降，不到世界人均水平的一半。可见，农用地等具有粮食生产、生态服务功能的土地持续被开发为建设用地，粮食安全、生态安全始终困扰着处于城镇化进程中的中国。而采取补偿措施来抵消土地开发的种种“副作用”早已成为许多国家的共识。如今，这种措施也在中国实施。但是，历史和现实表明，土地开发补偿并不是“一劳永逸”之策，其背后还大有文章。

一 土地开发补偿安全的“悖论”

土地，作为一种重要的生产资料，是人类社会赖以生存的物质载体。人类社会的发展进步离不开对土地资源的开发利用。同时，土地又是自然生态系统的关键界面。人类对土地利用类型的变更，会引起土地利用结构的变化，从而影响整个自然生态系统的运行。随着经济社会的发展和科学技术的进步，人类对土地开发利用的广度和深度不断增强，由此也产生了不少负面效应。比如，在工业化和城市化的进程中，为了满足人口增长和城市建设的需要，许多耕地被开发成建设用地，不利于农业生产发展，影响粮食安全；伴随人类活动的扩张而进行的毁林开荒加剧了水土流失，破坏了野生动植物的生存环境，对生物多样性造成威胁等。这些负面效应往往会导致自然生态系统运行紊乱，进而反作用于人类自身，对社会的可持续发展构成威胁。

鉴于此，各种致力于减轻或弥补土地开发造成的负面效应和损失的补偿机制开始涌现。当前，世界各国的土地开发补偿机制多种多样。中国的耕地“占补平衡”、德国的“生态账户”等都是土地开发补偿在实践中的具体表现。诚然，这些土地开发补偿机制在一定程度上发挥了它们应有的作用，如中国耕地“占补平衡”的实施，使全国大部分省域在耕地数量上实现了“占”与“补”的平衡^[2]，减轻了耕地被开发为建设用地后对国家粮食安全造成的威胁；德国的土地复垦和整理保护了自然景观和生物多样性，改善了生态环境^[3]。但是，土地开发补偿机制也可能带来一些“副产品”。

例如，黄河流域个别欠缺荒地资源的平原县，为实现耕地的“占补平衡”，把村内林地也纳入挖潜、复垦计划，有悖于经济、生态、社会的可持续发展^[4]。试图在对由土地开发而遭受破坏的周边自然景观进行恢复时，因规划设计不当或植被选择不合理导致生态系统的不适反应^[5]。在以土地开发补偿特别是补充耕地为导向的农村土地整理过程中，不尊重农民意愿，侵犯农民利益，激化社会矛盾，影响社会稳定^[6]。上述由土地开发补偿所引发的不良反应如果积少成多，就会同土地开发的负面效应一样，成为困扰人类生存发展的安全威胁，再度影响人类社会的可持续发展。换而言之，土地开发补偿并非易事。欠佳的土地开发补偿机制常常会事与愿违，催生新的安全问题，使我们陷入“顾此失彼、应接不暇”的困境。

那么，为什么应对人类社会可持续发展挑战的土地开发补偿机制可能会带来新的安全威胁？我们应当如何防范和应对土地开发补偿的潜在安全威胁？土地开发补偿的前景又如何？这些值得关注的问题正是本文研究的重点。为此，本文将以中国和德国这两个具有代表性的发展中国家和发达国家为例，首先，介绍中德两国土地开发补偿机制；其次，对中德两国的土地开发补偿机制进行比较分析；再次，揭示土地开发补偿的制度设计与其可能引致的安全威胁之间的内在联系；最后，从非传统安全的视角出发，讨论土地开发补偿的未来走向。

二 土地开发补偿机制的选择

土地开发补偿，主要有两层含义。第一，用地者在对耕地、林地等具有农业生产功能和生态服务价值的土地资源进行开发利用后，应用等值的农用地或生态用地来弥补因土地开发对农业生产或生态环境造成的损失。第二，用地者也应当采取措施，对在