改革开放以来，我国经济社会取得了长足性发展和历史性进步，经济总量GDP跃居世界第二位，科学技术水平飞速发展，教育、医疗、卫生、交通等民生设施不断健全。但是，维护社会稳定的任务却十分繁重和艰巨，超过了改革开放以来的任何时期。为了对维稳工作面临的挑战做出积极回应，调整社会生产关系适应生产力的发展要求，党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《三中全会决定》）中提出“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《四中全会决定》）指出“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”，“我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”。

一 社会治理的内涵以及治理能力现代化的标准

追根溯源，治理（governance）概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”（steering）一词，原意是控制、引导和操纵，指的是在特定范围内行使权威。它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。^[1]随着全球对公共治理的关注变得更为广泛和日益重要，对于这一概念的界定出现了多种说法，直到现在治理仍是一个相对模糊和复杂的概念。^[2]治理理论的兴起，绝非人为地制造出的一种“政治时髦”，而是各国政府对日益纷繁复杂的经济、政治以及文化思想变化所作出的理论和方法上的回应。在此背景下，以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论。^[3]

治理理论之所以能够充分发展，在于存在一个深厚的政治根基，那就是几百年来根植于西方社会，并被第三世界国家广泛接受的民主和法治思想。民主、法治和治理构成了“三位一体”的现代国家政治理念。综上，社会治理作为社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容，^[4]系指政府、社会组织和公民个人，以民主和法治精神为指引，对社会事务进行高效处理，最终实现利益平衡和社会安定的过程。《三中全会决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，《四中全会决定》又指出“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”，这是治国方针的重大变化。

社会治理主要由两个部分组成：社会治理体系和社会治理能力。社会治理体系，是指在党领导下政府、社会组织、公民管理社会事务的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的有机统一体。^[5]其本质和核心是运用公权力和社会力量调整社会关系，配置社会利益，化解矛盾纠纷，维护大局安定有序，实现政治、经济、文化、社会协调发展。而社会治理能力，是指政府、社会组织、公民在社会治理体系内运用经济、政治、文化、社会、生态等制度治理社会各方面事务的水平和能力。社会治理体系和治理能力是一个社会制度和制度执行能力的集中体现，^[6]两者相辅相成。社会治理制度的现代化能够保障制度文明的先进性，治理制度执行能力的现代化能够保障制度文明的有效性。^[7]

社会治理体系和治理能力现代化的衡量标准主要有以下几种。一是治理制度体系健全。健全制度是治理有效运转的前提，要完善依法治理、源头治理、综合治理制度，健全切实可行的公众参与制度等。二是治理主体多元化。公众参与作为代议制的补充，是一种新兴的现代民主制。它要求社会治理过程中要改变政府“单打独斗”的局面，社会组织和公民个人要充分参与。当然，还要营造培育社会组织的良好环境并建立各种社会组织。三是治理过程符合法治精神。即宪法和法律成为社会治理的根本依据，不允许任何组织和个人有超越宪法和