引言

党的十八届三中全会提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。2014年6月6日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三次会议上发表的重要讲话中指出，要尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。要促进大中小城市和小城镇合理布局、功能互补，搞好基本公共服务，还要维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。2014年9月16日，李克强总理在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上指出，当前新型城镇化建设在体制机制上面临两大障碍，其中最重要、最核心的是“人”的问题。要尊重农民的意愿，根据进城农民的能力，创造必要的条件，让他们逐步融入城市。中央会议精神和国家领导人的系列重要讲话精神，为推进农业转移人口市民化工作提出了明确的方向和要求。

从贵州情况看，《中共贵州省委贵州省人民政府关于加快城镇化进程促进城乡协调发展的意见》提出，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的突破口。《中共贵州省委贵州省人民政府关于深入实施城镇化带动战略加快推进山地特色新型城镇化的意见》提出，确保到2020年全省常住人口城镇化率达到50%以上。要推进农村转移人口市民化，抓好贵州落实中央城镇化“三个1亿人”目标的行动计划，引导农村人口向城镇有序转移。围绕这一新目标，贵州促进农业转移人口市民化的政策法制建设，也必须适应城镇化加速发展的形势，以不断助推本省重点、关键战略——城镇化带动战略的实施。

要讨论农业转移人口市民化问题，需要明确农业转移人口和农业转移人口市民化的概念和内涵。就农业转移人口而言，从广义看，其具有两方面的含义：一是指从农村转移到城镇的人口，二是指从农业转移到非农产业的农村户籍人口。这两方面含义既密切相关，又有所不同，但二者都是以进城务工经商人员为主体。其中，农村转移到城镇的人口除了进城务工经商人员之外，还包括其随迁家属、城郊失地农民以及因教育、婚嫁等其他原因进入城镇的农村人口；从农业转移到非农产业的人口除了进城务工经商人员之外，还包括经过其他途径进入城镇就业和在农村从事非农产业的人员。从狭义看，农业转移人口主要是指在本地乡镇企业或进入城镇从事非农产业的农村户籍人口，它是对沿用已久的“农民工”一语的替代。^[1]考虑到贵州城镇化面临的具体形势和农民工是农业转移人口主体人群的客观事实，本文是在狭义的角度上使用农业转移人口一词的。

就农业转移人口市民化来说，虽然不同学者的表述有所不同，但总体上差异不大。有学者认为，农业转移人口市民化就是农业转移人口转变为市民的过程，即变农民为市民的过程。具体而言，是指从农村转移到城镇的人口，在经历城乡迁移和职业转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利成为城镇居民的过程。^[2]这说明，农业转移人口市民化并不仅仅意味着将农业户口改为城镇户口，而是包含着多方面的丰富内涵。实现农业转移人口市民化是一个漫长的历史过程，并非一蹴而就之事。

一 农业转移人口市民化的社会和教育保障政策法制及演变

（一）农业转移人口社会保障政策法制

农业转移人口的社会保障包括了工伤保险、医疗保险和养老保险等，从有关政策法制看，相关文件对此做出了不同程度的规范和协调。2004年，劳动和社会保障部出台《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（劳社部发〔2004〕18号），规定了农民工参加并依法享受工伤保险待遇的有关问题。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，对农民工的工伤保险和大病医疗保障等问题作了规定。同年，劳动和社会保障部发布《关于贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》（劳社部发〔2006〕15号），规定按照低费率、广覆盖、可转移等原则，衔接城乡养老保险制度，探索适合农民工特点的养老保险办法。随后，劳动和社会保障部办公厅发出《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》（劳社厅