十八大报告对财税体制改革提出的目标是：加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。十八届三中全会决定进一步明确“坚定不移实施主体功能区制度”，建立与主体功能区相适应的财政体制成为当前的工作重点之一。湖南财税体制改革正处攻坚阶段，如何围绕主体功能区建设创新财税政策，是亟须研究的重大问题。

一 湖南省现行财政体制与主体功能区建设差距分析

湖南省现行的公共财政体制现状与主体功能区建设要求还有较大差距，表现如下。

（一）湖南省财政运行现状与主体功能区建设要求存在差距

湖南省现行财政运行情况难以达到主体功能区建设要求，主要体现在：一是财政收支矛盾突出，将使得湖南省主体功能区推进缺乏足够的资金支持。当前由于经济形势不佳，财政收入增幅回落，支出需求增大，对于推进主体功能区建设是个极大挑战。2013年全省公共财政收入、地方收入虽然分别突破3000亿、2000亿大关，迈上了新的台阶，但增幅相比前两年分别回落了21.7和3.8个百分点，2014年，中央和省在简政放权、减轻社会负担方面推出营改增扩面等减税降费政策，这些都带来一定的财政减收。支出方面，支持全面深化改革和促进各项社会事业发展都需要增加投入，预算平衡压力很大。二是湖南省财政收入来源单一、偏粗放型，与主体功能区建设目标相悖。湖南省财政主要来源于卷烟、房地产、重化工、煤炭、钢铁、电力、有色金属等产业，其中卷烟制造和房地产业这两大行业税收增量分别占公共财政收入、税收收入增量的43.3%和50.8%，而重化工业虽然在短期能给财政收入做出较大贡献，但造成了对资源的掠夺性开发以及对生态环境的严重破坏，可能会给主体功能区建设带来更大生态治理成本。

（二）现有分税制体制造成了各级政府事权与财权的不匹配，将导致主体功能区推进过程中权责不清，行政效率低下

目前中央与地方分税制体制造成了财权不断向中央和省级政府集中，事权则下放到市县财政。这种事权与财力的不匹配将严重滞后主体功能区的建设：一是政府间事权划分不清晰，将导致主体功能区推进中各级政府之间、各部门之间事权缺位和错位。目前法律对于政府部门之间的事权划分过于宽泛，造成事权归属不明或者不合理。例如湘江等流域上下游政府之间的污染治理成本分摊比例如何划分、历史性污染由哪一级政府承担治理责任等问题就难以找到明确的法律依据。同时，较高层级政府过分关注基础建设和经济建设，而把“三农”、基础教育、公共卫生等社会管理和公共服务方面事权逐级下移。这些直接增加了基层政府的事权负担，影响各功能区，特别是限制开发区和禁止开发区基本公共服务的保障。二是政府间财权划分不合理，基层政府财力匮乏，影响了推进主体功能区建设的积极性。自1994年实施分税制后，地方财政收入占整个财政收入比重不断减少，由1994年的70%左右下降到2013的53.4%，而地方财政的支出占比则达到85.4%，地方有限财力难以保证主体功能区建设顺利推进。同时，政府间收入划分覆盖面窄，仅局限于预算内收入中的税收部分，大量的预算外资金、政府性基金、土地资源类等收入游离于预算之外。2013年湖南省公共财政收入为3307.3亿元，其中税收收入为2581.5亿元，仅占78.1%，还有21.9%的非税收收入。此外，税种分配不合理，现行的按税种和行政隶属关系确定收入级次，并以基数加增量确定上划税收的转移支付方式，致使基层政府缺乏稳定增长的主体税种，地方可支配财力捉襟见肘。

（三）行政区划与功能区划不一致给主体功能区带来的挑战

财政政策的实施主体一般由各级政府部门承担，这决定了其对行政体制的按行政层次进行资金拨付（特别是转移支付制度），而主体功能区存在打破行政区划的可能，这就必然导致功能区与行政区边界不一致问题，并产生政策冲突。湖南省的主体功能区建设也将面临这种不一致带来的挑战，如何率先探索出适合湖南省省情的行政区划—功能区划的对接协调机制值得考虑。

（四）现行转移支付制度的不完善将阻碍主体功能区目标的实现

转移支付制度是推动主体功能区建设最关键的环节之一，而湖南省现行的转移支付制度存在明显不足：一是体现基本公共服务均等化目标的一般性转移支