随着我国工业化和城市化快速推进，城市化率逐年提升。2014年底，我国的城市化率已由改革开放初（1978年）的15.8%提高到54.8%；到2030年，我国的城市化水平将达到65%。与快速城市化相对应的是我国耕地面积迅速减少。相关资料显示，1979年我国的耕地面积有20.21亿亩，到1996年已下降到19.51亿亩，之后下降速度更快，到2008年已不足18.26亿亩。

农用地被大量征用，产生了大批失地农民。征地费用补偿低、就业安置不到位，使得相当数量的农民在失去土地后生活陷入困境，成为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”人员，由此带来大量失地农民问题。据统计，目前农民上访案件中，70%是由农民失去土地引起的。这既有悖于国家工业化和城市化的初衷，又偏离了社会主义建设的最终目标。

因此，失地农民问题不仅是经济问题，更是一个重大的政治问题。安排好失地农民的生产生活，解决好失地农民问题，关系到现代化建设的成果能否巩固，更关系到和谐社会的构建和基层政权的稳定。当前，群体事件频发，民生问题凸显，迫切需要系统了解失地农民的群体特质，全面总结失地农民问题的各种表征，深入探究这些问题的负面影响；并从国家安全的角度进行制度设计和组织建设，加强对问题的风险评估和防范，切实减轻其对国家基层政权的危害。

一 失地农民的群体特质

1.数量庞大，且呈上升趋势

失地农民在我国已经成为一个庞大的社会群体，并且随着我国城市化和工业化水平的不断提高，这一群体的数量还在不断扩大。有学者认为，1987～2001年全国非农建设占用了2394.6万亩耕地，至少有3500万农民因征地失去或减少了土地。根据2004年2月2日《人民日报》报道，当时我国失地农民总数在4000万人左右，并且以每年200多万人的数量继续增长。也有专家估计，1990～2003年的13年间失地农民的数量至少达6500万人。2010年，我国计划占用1850万亩耕地作为非农建设用地，其中90%以上是征用农村土地，如果按人均一亩地计算，当年产生1665万失地农民。按照《全国土地利用总体规划提要》，2000～2030年的30年间，我国占用的耕地将超过5450万亩，失地或部分失地的农民将超过7800万；民进中央参政议政部副部长闻连利曾透露，预测2020年失地农民总数将超过1亿。

2.受教育程度不高，非农领域就业技能落后

2006年对河北失地农民的调查发现，没有上过学的占调查样本的15%，小学学历者占35%，初中学历者占43%，高中学历者占5%，大学以上学历者只占调查样本的2%，平均受教育年限为5.27年，而我国农村劳动力的平均受教育年限为7.7年。据测算，教育水平每增加一年，劳动者到工业部门工作的机会增加1.5%～3.2%。所以失地农民与普通农村剩余劳动力相比，不具有竞争优势。受教育程度明显偏低，在一定程度上影响了失地农民非农领域就业技能的提升。在当前城市工作岗位竞争激烈、就业压力极大的情况下，就业技能落后的失地农民就业空间有限，非农收入能力低下。

3.就业困难，就业质量不高

国家农村调查总队对云南的调查表明：24.6%的失地农村劳动力“赋闲在家”。四川省劳动保障厅的调查，截至2003年底，全省134.12万征地农转非人员中，仍处于就业年龄内的有88.08万人，其中从征地后一直未就业的有45.64万人，占征地农转非劳动力人数的51.8%。到2001年，北京近郊城乡结合部地区因土地被征占共有“农转非”人员20.5万人，其中劳动力11.4万，获得就业安置的5.3万人，仅占46.5%，其余的都是自谋出路。而获得就业安置的人员，由于自身文化程度比较低，在企业减员增效的时期往往成为第一批下岗者。

对已就业农民来讲，就业质量不高或隐性失业现象普遍。自谋出路的失地农民自谋职业非常困难，目前相当一部分处于失业和半失业状态。此外，接受就业安置的失地农民隐性失业严重。调查资料显示，截至2004年4月，北京丰台区某乡待工人员4700多人，占全乡农村劳动力总数的19%；朝阳区某乡已就业的4693人中，从事绿化、卫生保洁、治安联防工作的有1819人，约占全部已就业人员的四成，远超过当地的实际需要。

4.社会保障缺失，心理安全感下降

在我国现行户籍制度框架下，部分失地农民虽已纳入城区范围，但在就业、养老、医疗等方面并未享受与城市居民同样的待遇。社会保障的缺失，“有市民身份，无市民待遇”，导致失地农民的社会安全感普遍较低。根据2006年河北